实名制在我国的本土实践及其立法完善
来源：旅者人也 作者：旅者人也 发布时间：2017-06-10
摘要：法意闲情 一、我国实名制的本土实践及单行法依据实名制指办理有关手续时必须填写真实姓名并出示有效的身份证明的制度。[1]该种表述因未言及实名制的法律依据，文义上似乎不够全面。我们将其定义为：当事人依据法律或有关规定，在办理登记或进行某项业务时，出
|
法意闲情 一、我国实名制的本土实践及单行法依据实名制指办理有关手续时必须填写真实姓名并出示有效的身份证明的制度。[1]该种表述因未言及实名制的法律依据，文义上似乎不够全面。我们将其定义为：当事人依据法律或有关规定，在办理登记或进行某项业务时，出示有效证件，填写真实姓名的一项行政管理制度。这里的行政是广义的行政概念，而非行政法上所指的狭义行政。广义的行政管理是政府行政组织、非政府的公共组织对公共事务的管理和提供的公共服务。实名制的出台背景和立法目的，多是基于国家安全、社会秩序、公共利益和保护公民、法人、其他组织的人身权、财产权之考量，对可能存在潜在危险的行为（网络、通信等由物到人、落地找人，便于事后追溯、依法查处）和危险物品（精神药品、汽油、无人机、菜刀等）专门设立的一项事前监管措施。对于我国实名制的本土实践，我们分别从实施时间、法律依据、主管部门、立法目的、实施地域、实名制类型等项目进行梳理、分类并加以比较。追根溯源、以期从中发现所蕴含的客观规律和内在运作逻辑。 实名制名称、时间法律依据主管部门法律位阶立法目的地域实名制类型旅客住宿登记实名制1987年实施，2011年修订《旅馆业治安管理办法》公安部国务院第588号令行政法规为了保障旅馆业的正常经营和旅客的生命财物安全，维护社会治安全国多次办理储蓄实名制2000年《个人存款账户实名制规定》国务院第285号令行政法规保证个人存账户的真实性全国多次办理汽油实名制2009年9月1日《进一步加强重点危险化学品的安全管理有关事项的公告》国家安全生产监督管理总局、公安部、国家工商行政管理总局公告2009年第14号其他规范性文件进一步加强重点危险化学品（具体名单见附件）的安全管理全国多次办理火车票实名制2012年无交通运输部其他规范性文件保障铁路安全全国多次办理菜刀实名制2010年4月15日/2010年8月/2012年1月《上海市人民政府关于加强刀具安全管理的通告》/《加强刀具安全管理的通告（征求意见稿）》上海市人民政府其他规范性文件对刀具采取特别管理措施特定地区特殊时期：上海/广州/北京多次办理感冒药实名制2012年9月4日《关于加强含麻黄碱类复方制剂管理有关事宜的通知》国家食品药品监督管理局、公安部、卫生部，国食药监办[2012]260号其他规范性文件加强含麻黄碱类复方制剂的监管全国多次办理网络注册实名制2012年12月28日《关于加强网络信息保护的决定》全国人民代表大会常务委员会法律保护网络信息安全，保障公民、法人和其他组织的合法权益，维护国家安全和社会公共利益全国一次性登记手机实名制2013年《电话用户真实身份信息登记规定》工业和信息化部部门规章打击电信诈骗全国一次性登记垃圾实名制2015年《杭州市生活垃圾管理条例》杭州市人大常委会地方性法规垃圾分类管理可追溯模式杭州市多次办理烟火实名制2016年《上海市烟花爆竹安全管理条例》上海人大常委会地方性法规加强烟花爆竹安全管理上海市/新疆/北京多次办理快递实名制2016年3月1日《社会治安综合治理基础数据规范》(GB／T 31000—2015) 国家质检总局、中央综治办、国家标准委国家标准（推荐性）推动社会治安综合治理标准化、规范化、信息化全国多次办理电信实名制2017年《工业和信息化部关于规范电信服务协议有关事项的通知》工信部信[2016]436号，信息通信管理局其他规范性文件加强电信业务监管全国一次性登记长途客运实名制2017年《道路旅客运输及客运站管理规定》交通运输部第82号令部门规章全国多次办理无人机实名制2017年6月1日《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》中国民用航空局其他规范性文件加强民用无人机安全管理全国一次性登记通过上表，我国实名制发展、演进的历史沿革，可以发现：其肇始于1987年旅客住宿实名登记制。随着改革开放、法治进步，历经三十年的蓬勃发展，逐步向公共服务和危化品管制等诸多行业和领域延伸、拓展。随着相关的法律规范和技术标准不断健全完善，实名制主要分为“初始一次性实名登记”和“日常实名业务办理”两种类型。前者实名登记时，强调在初始状态、一次性办理有明确的规范要求（核查身份、验明证件），如手机入网登记、电信入网登记、网络注册、无人机登记等。实名业务办理则涉及可多次操作、反复实施的方式来实现生产生活之需（每次均需出示证件），如办理旅客住宿登记、购买火车票、长途客车票、储蓄业务、办理快递业务、购买感冒药、汽油、烟火等生活用品。实名制所涉及的依据包括单行的法律、行政法规、地方性法规、部门规章、其他规范性文件、国家标准等不一而足，目前在法律层级上缺乏统一、规范的强制性要求。缺失科学的立法规划乃先天之不足，落后的立法技术则时常影响到后天制度的有效实施。如实名制名称所使用的法律概念，在文本表述上还存在着明显的逻辑问题。感冒药实名制仅针对含麻黄碱类复方制剂（属于2013版麻醉药品和精神药品品种目录）类感冒药，名称外延上的扩大所导致的歧义极易且已然让普通人产生一定的误解与不必要的联想。令人不解的是《麻醉药品和精神药品管理条例》（2005年国务院令第442号）第三十二条对经营者规定了凭执业医师出具的处方售药，并将处方保存2年备查的查验和保管义务。同时，却并未要求购买者出示身份证。立法的疏漏，导致了操作时无法正常运转。事后，不得不由多部门联合发文（规范性文件），明确药品零售企业销售含麻黄碱类复方制剂，应当查验购买者的身份证，并对其姓名和身份证号码予以登记。才勉强解决了日常经营操作过程中，无法可依、无章可循的现实问题。但以其他规范性文件而不是行政法规规定药品零售企业查验购买者的身份证的做法，使得法律权威受到质疑、实施效果被人为的消减、大打折扣。因此，在条例修订时应当予以完善。网络注册实名制是个颇具争议性的话题，也是被讨论最多的实名制问题。学界存在两种截然不同的评价声音和学术观点。持反对观点的周永坤教授认为：我国实行网络实名制既不符合国际惯例，韩国的经验已经证明是得不偿失的。网络实名制直接侵犯了公民的言论自由权、公民隐私权，间接侵犯公民的安全权，也不利于反腐工作的开展。[2]杨忠福教授则从公民网络匿名表达权之宪法保护的角度探讨了网络实名制的正当性问题——传统宪法理论主要针对的是表达内容的保护，需要在宪政实践中不断探索匿名身份保护的新方法。并以美国法院的经验为镜鉴，通过司法审查强度的控制实现对网络匿名表达权的保护。[3]抱肯定态度的学者陈远、邹晶则主张：网络实名制是规范网络信息传播的必由之路 。[4]吴绍山将网络实名制归结为公民自由与国家秩序的对垒，认为网络实名制的设计自然会为公民的政治参与和监督留下最大的自由空间。[5]在理论上争论不休、莫衷一是的时候，国家立法层面出台了《网络安全法》（于2017年6月1日正式实施）。该法第二十四条对“网络实名制”作出了明确规定：网络运营者为用户办理网络接入、域名注册服务，办理固定电话、移动电话等入网手续，或者为用户提供信息发布、即时通讯等服务，应当要求用户提供真实身份信息。用户不提供真实身份信息的，网络运营者不得为其提供相关服务。该条款的实施，使手机实名制、网络注册实名制、电信实名制最终实现了于法有据、有法可依，从此将其真正纳入了法治化管理的轨道。对于保障网络安全，维护网络空间主权和国家安全、社会公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进经济社会信息化健康发展必将发挥积极而深远的影响。从实施效果（法律效果）和民意反映（社会效果）看，民众对旅客住宿登记实名制、储蓄实名制、火车票实名制、手机实名制普遍表示认可和接受、现实争议不大。意见和质疑多集中于关乎百姓日常生活密不可分、不可或缺的领域，如购买感冒药、汽油、烟火、菜刀实名制等事项。常出现不同声音、引发抱怨和不满情绪。究其原因，无非两点：第一、实施实名制客体的合理性、必要性和正当性不足。举凡有明确法律依据、法律位阶较高、实施权威较强，具有现实合理性和法理、道德上的正当性，实行利大于弊的如前者争议较少。后者则恰恰相反。第二、实名制的执行主体中垄断性行业（如火车、长途客运、银行、电信部门）的积极性、主动性较高，执行法律较为严格、程序规范，执行力强、效果较好。而私营企业（如药品[6]、烟火经营[7]、菜刀销售[8]）依法经营理念大都不强、执行的积极性、主动性不足。加之受利益驱使，极易滋生规避法律、应付了事的抵触情绪和消极做法。长此以往，人们对实名制本身势必会产生更多的困惑和质疑。实名制不可能一蹴而就，后续管理层面的问题也是层出不穷、不容小觑。所谓，道高一尺魔高一丈。火车票实名制之后，广州地区就曾出现了 “黄牛”跨市炒票规避实名制以谋取不法利益的案件。2010年1月，广铁警方打掉首个规避实名制倒卖火车票犯罪团伙。[9]更有甚者，2011年春运期间，有少数票贩子专门制造假身份证明，利假证在实行车票实名制地区套取车票倒卖牟利。针对上述新情况，广铁公安局闻风而动，抽调精干警力，深入重点站区开展打击网络倒票专项行动，取得了一定战果。[10]有鉴于此，国家必须加强科学立法、杜绝多头立法，明确实名制的法律依据及相应的立法权限。克服重事前立法轻事后管理的现象，加强对私营企业的监督管理力度、落实长效治理措施。做到前期登记环节与后续监管并重，实现有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。坚决杜绝1张身份证可办27个手机号[11] ，甚至一个身份证2000个号码——重庆最牛身份证现象的出现。[12]二、我国实名制法律体系之建构及其立法完善 我国法律条款中除了在单行法律规范中有实名制条款（特别法、特别规定），主要集中体现在对居民身份证管理（一般法、一般规定）中公民主动出示身份证环节（详见下表）。我们将不同历史时期所涉及的两部法律和配套的部门规章中公民出示身份证的情形条款进行了文本比较。 规范名称《居民身份证条例》《居民身份证条例实施细则》《居民身份证法》实施时间1985年1991年制定1999年修订2003年制定2011年修订出示身份证的情形第十四条公民在办理涉及政治、经济、社会生活等权益的事务时，可以出示居民身份证，证明其身份。第二十条：公民在办理下列事务，需要证明身份时，可以出示居民身份证：(一)选民登记；(二)户口登记；(三)兵役登记；(四)婚姻登记；(五)入学、就业；(六)办理公证事务；(七)前往边境管理区；(八)办理申请出境手续；(九)参与诉讼活动；(十)办理机动车、船驾驶证和行驶证，非机动车执照；(十一)办理个体营业执照；(十二)办理个人信贷业务；(十三)参加社会保险，领取社会救济；(十四)办理搭乘民航飞机手续；(十五)投宿旅店办理登记手续；(十六)提取汇款、邮件；(十七)寄卖物品；(十八)办理其他事务。第十四条：有下列情形之一的，公民应当出示居民身份证证明身份：（一）常住户口登记项目变更；（二）兵役登记；（三）婚姻登记、收养登记；（四）申请办理出境手续；（五）法律、行政法规规定需要用居民身份证证明身份的其他情形。法律位阶法律法律部门规章法律效力失效失效有效 通过比较，不难发现。《居民身份证条例》对于公民出示身份证的情形规定的较为原则，用了“可以”的表述方式，学理上属于授权性、任意性规则。《居民身份证条例实施细则》作为其下位、配套的实施规范，专门用肯定式列举出日常生活中经常出现的十七种需出示的具体情形，以其他业务概括了未能穷尽的其他事项（未提及其他事项由哪一位阶法律规范加以规范）。上述规定，很好地解决了实践中可能遇到的疑难问题和突发状况。而《居民身份证法》对于公民出示身份证，则使用了“应当”的文本表述，属于积极性、义务性规则。在法律层面将公民应当出示居民身份证证明身份的情形大为缩减，为五类情况。并将其他需要出示的情形，仅限于法律、行政法规之规定。防止了中央行政部门和地方、行业主管部门通过自我赋权的形式滥用权力，侵犯人权。美中不足的是，所谓“皮之不存，毛将焉附”。在《居民身份证法》取代了《居民身份而证条例》（冠之以条例的法律）后。作为下位法的《居民身份证条例实施细则》随着上位法（条例）的失效，自然失去了法律效力。遗憾之余，在《居民身份证法》实施及修订后，其下位的配套性规范和实施细则至今尚未出台。另外《反恐怖主义法》（2016年1月1日起施行）第二十一条通过统一的一次性授权，赋予特定行业如：电信、互联网、金融、住宿、长途客运（含飞机、火车、长途汽车等）、机动车租赁等业务经营者、服务提供者及其工作人员对服务对象的身份查验权力。解决了无法可依（火车票实名制）和法律依据不统一、法律位阶较低（手机实名制、网络实名制等），效力不足、实施不利、效果不佳的突出问题。明确了对身份不明或者拒绝身份查验的，不得提供服务的强制性、禁止性要求。违反《反恐怖主义法》中实名制之规定，被依法处理的案例并不罕见。如绍兴嵊州市客运站停止安检被罚3万；杭州某酒店不落实实名制被罚款10万元；绍兴一休闲所未实名登记被罚款20万元。[13]2016年工信部也下发《关于贯彻落实〈反恐怖主义法〉等法律规定 进一步做好电话用户真实身份信息登记工作的通知》，要求从深入贯彻落实《反恐怖主义法》的高度，进一步做好电话用户实名登记工作。[14] 综上，目前我国现行实名制实行法律规范+技术规范的规范体系。即以不同位阶法律规范为主（随着《反恐怖主义法》、《网络安全法》的实施，有逐步在法律层面确立实名制的趋势），辅之以国家标准的技术规范体系。法律规范中通常采用了一般法（身份证法）与单行特别条款相结合的立法模式，而《反恐怖主义法》是特别时期、针对特定对象恐怖分子的例外情形。 【参考文献】略，版权所有，请勿转载
|
