让法律支配权力
来源：尔心贵正 作者：尔心贵正 人气： 发布时间：2017-03-18
摘要：法理浅见 法律 权力 党的领导 让法律支配权力苗 勇权力和法律的关系，不仅在理论上是一个重大课题，在实践中，更是每个国家政治制度建设不可回避的关系到长治久安的原则问题。“权力服从法律的支配，乃是政治管理上最重要的事情。”[1]因此，正确处理好这对关
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法理浅见 法律 权力 党的领导 让法律支配权力苗 勇权力和法律的关系，不仅在理论上是一个重大课题，在实践中，更是每个国家政治制度建设不可回避的关系到长治久安的原则问题。“权力服从法律的支配，乃是政治管理上最重要的事情。”[1]因此，正确处理好这对关系，乃是建设法治国家的基本要求。本文只是在执法方面上作一粗浅分析，不涉及立法过程中权力与法律之间的关系。在执法方面上，理论认识不再像人治时代那样，以为权力是为人民服务的，必须大于法律，不受任何规矩的约束，才能发挥更大的作用。大家都公认这样的原理了，即法律是人民意志的集中体现，是维护群众根本利益的；所以，权力必须服从于法律，受到法律的制约，在规范规制的范围内运行。“今天许多人都说法律乃是权力，而我们却总是认为法律是对权力的一种限制。社会控制是需要有权力的——它需要用其他人的压力来影响人们行为的那种权力。作为社会控制的一种高度专门形式的法律秩序，是建筑在政治组织社会的权力或强力之上的。但是法律决不是权力，它只是把权力的行使加以组织和系统化起来，并使权力有效地维护和促进文明的一种东西。”[2]也就是说，权力的存在和行使，都必须具有法律的根据，即政府官员的权力都是人民通过法律赋予的，而任何权力的运行都是对于法律的执行。“每个领导干部都要牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治观念，彻底摒弃人治思想和长官意识，决不搞以言代法、以权压法。”[3]没有法律作为依据的权力，本质上是一种篡权行径，就不能成为公共支配力。而脱离法律的权力行为，则是对于人民授权的超越，从根本上说是一种背信弃义。这样的观点，是建设法治国家的理论基础。但是，这个颠扑不破的真理，并没有得到完全践行。由于我国有着长期的封建专制统治，建国后又因为在很长一段时间里治国理念和施政方针犯了轻视法治的严重错误，人治思想根深蒂固，法律虚无主义、工具主义还不同程度地遗留在公务员的意识中。于是，我们就不时地看到了以言代法、以权压法，甚至执法犯法，贪赃枉法、徇私舞弊、贪污受贿等公然对抗法律的丑恶行径。法律在这些将权力变异成“利维坦”怪物的人的手中，不再是至高无上的了，而是成了被其鄙视和奴役的女婢。这样的极端邪恶现象，是对法律的肆意践踏，是对法纪的公然挑战，是对法治建设的严重破坏。而我们知道，法治的完善对于当代中国现代化建设具有特别重要的意义，这个任务完成不好，“一旦问题到了积重难返的地步，后果就是灾难性的。”[4]习近平总书记告诫全党：“历史是最好的老师。经验和教训使我们党深刻认识到，法治是治国理政不可或缺的重要手段。法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。什么时候重视法治、法治昌明，什么时候就国泰民安；什么时候忽视法治、法治松弛，什么时候就国乱民怨。”[5]因此，旗帜鲜明地反对权大于法的违法行为，严肃依法处理以权弄法的犯罪行径，是当今在社会主义法治国家建设过程中应当加强的一项重要工作，必须完成的一个艰巨任务。关于权力与法律关系的历史，日本思想家福泽谕吉曾经概括为：“在从前，由政府制定法律以保护人民；而今天，则是人民制定法律防止政府的专制，以保护自己。”[6]美国著名法学家博登海默对当今权与法的关系做过这样的理论阐述：“权力意义根植于统治他人并使他人受其影响和控制的欲望之中，而法律意志则源于人类反对权力冲动的倾向之中，即要求摆脱他人专制统治的欲望。法律制度最重要的意义之一就是它可以被视为是一种限制和约束人们的权力欲的一个工具。在相当多的文明社会里，法律为防止压制性的权力（无论是私人权力还是政府权力）扩张所作的努力已经取得一定程度的成功，这种说法看来是合理的。”[7]一个完善的法治国家，必须将法律置于权力之上。否则，就毫无法治可言。然而，法律尽管是代表人民群众利益的，有着深厚的群众基础，法律也是有牙齿的，违反它便会遭受无情地惩罚。但是，法律的运行，甚至包括发挥它的“牙齿”作用，须臾离不开权力的运作。法律既要提防权力的任意扩张，为所欲为；又需要权力的帮助，将纸张上的行为规范演变为现实生活中的行为准则。因此，法律和权力的关系，成了一对“可爱又可恨”的矛盾。法律出台之后，欲成为有生命的法律，必须由一个个活生生的掌握着大大小小权力的人来执行。可见，法律既是强大的，它是由国家权力机关制定的；法律又是很软弱的，它必须完全依靠各级政府官员赋予它生命。要解决好这对矛盾，使法律始终处在上位，处在支配权力的地位，我们就应当做好以下几个方面的工作。首先是在用人层面上，必须坚持正确的用人导向。任何事业的出色完成，都离不开人的艰苦努力。没有相应的杰出人才，就没有相应的杰出事业。毛泽东曾经说过：“政治路线政策确定之后，干部就是决定的因素。”[8]我们提出了全面依法治国的战略部署，假如没有一支倾注全力竭尽努力为之而奋斗的党员领导干部，那么，远大的理想不仅终究会成为幻想，现实的一切反而会严重地偏离了法治建设的轨道。这方面，美国的成功经验很值得我们借鉴。美国法治建设两百多年，获得了辉煌的成果，这和建国初期有一批具有进步法治理念的开国元勋密不可分。1787年5月召开的制宪会议，与会代表共55人，大多数来自受过教育和专业知识阶层，25人受过高等教育，33人是律师或学习过律师。代表们最突出的特点是都具有丰富的政治经验。46人曾是殖民地议会或州议会的议员；10人参加过州制宪会议；7人当过州长；42人曾作为州代表参加过大陆会议；8人是独立宣言的签字人；6人是联邦条例的签字人；7人参加过安纳波利斯会议；3人是大陆会议任命的行政官员。其中杰出人物华盛顿、麦迪逊、富兰克林、汉密尔顿等都参加了会议。可以这样说，没有这批具有开拓进取并具备进步法治理念的人，就不可能有美国宪法，也就不可能有今日美国的法治社会。[9]鉴于法治人才在国家法治建设过程中具有如此重要意义，故而，习近平总书记特别强调：“各级党组织要带头依法办事，带头遵守法律。各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件。”[10]唯有把那些奉法为上、自觉遵守法律的人推上各级领导岗位，才能大大加快法治建设的进程。不然，要让那些无视法律、崇拜权力的人来建设法治国家，无疑是让庸医来开办医院一样，结果可想而知。当然，这里讲的重视人才在法治建设的重要作用，和推行人治是截然不同的两回事情。前者是在法治的框架内发挥人才的作用，而后者却是对法治的否定。其次在制度层面上，必须加强对权力监督制约。由于人性上的弱点甚至是邪恶品德的作用，权力往往会被一些自私的官员和投机的政客所滥用，这是世界上普遍的政治现象。博登海默曾经说过：“在人类的社会生活和政治生活中起作用的那些能动力量，总是力图渗透于法律所赖以保护现存制度与势力范围的防御性盔甲之中；换言之，权力总是不断地争夺法律的实质。”[11]因此，要维护法律的尊严，确保法律的严格实施，就必须对权力进行强有力的制约。固然，法律本身也具有限制权力的功能，但是，如果没有一个能够有效制约权力行使的制衡制度，法律控制权力的作用也就常常发挥不了，控制权力的法律反过来却被权力所控制，把现代法治异化成了具有浓厚封建色彩的落后的法制。因此，必须绝对杜绝那种“一把手”或者少数人可以决定重大事项的极端不良的状况。倘若这样的现象不能避免，那么，再多再好的监督制约制度，也全都是纸上谈兵、画饼充饥了。我们应当建立起这样健全的牵制权力的制度，即任何集中性的权力的行使，都必须经过严格的民主程序，并且这个民主程序不是形式上的、不管用的空架子，而是实实在在的、对权力运作的事项有发言权和影响权。惟有在这样的监督制度下，权力才能在法律规定的范围内正确行使，真正成为法治的权力。再次是在思想层面上，必须加强法律素质的培养。毫无疑问，尽管制度建设是万万不可少的，但是，却绝对不是万能的。迷信制度而忽视人的法律素质的培养，对依法行使权力，肯定会带来不利的影响。因为，制度的东西是死的，而人则是灵活的。一个掌握权力的人，如果品质恶劣、素质低下，那么制度对他的制约作用，就会大大削弱。他依然可以钻制度的漏洞，巧妙地规避法律，甚至公然向法律挑战，做出违法犯罪的事情。因此，加强对国家公务员的思想政治教育，尤其是社会主义法治理念的灌输，是和制度建设同样重要的一项工作。如果一个掌握权力的人，能够做到一心为公，奉法为圭臬，尽管制度上有这样那样的问题，他依然能够严格依法办事。从这个意义上讲，相对于制度的外在制约，强化思想政治工作，提高人的素质，增强内在的制约力，具有根本性的意义。在这个方面，我们同样也存在着不少问题。不少人轻视教育，或者教育形式主义，严重影响者国家公务员整体素质，尤其是法律素质的提升。我们应当按照小平同志早就说过的两手都要硬的道理，在健全制度的同时，扎实抓好干部队伍的教育工作。对于法律支配权力的观点，我们还必须从坚持党的领导的高度，来加以深刻认识。习近平总书记在“首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话”中指出：“维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折。”[12]母法是如此，其他子法更不例外。法治国家的建设，是在党的领导下进行的。法律是党维护和反映人民群众利益的政策和主张，通过国家权力机关制定出来的。我们可以说，法律的精神实质，是党的思想观点与人民利益、国家意志的有机统一。严格执行这样的法律，不仅仅是国家意志的体现，还是人民利益的需要，更是党的根本要求。而相反，违背了这样的法律，甚至不把这样的法律当作回事，任意亵渎，便是对国家意志的抵触，对人民利益的损害，更是同党的主张背道而驰。这绝对不是极左年代的“高帽子”言论，而是逻辑的必然结论，以及现实的必然结果。因此，我们尤其要充分认识到，在法律支配权力中，有一个政治性的内涵，就是党对司法工作的绝对领导。我们可以说，任何严格执行法律的行为，就是坚持党的领导的行为。反过来说，任何不严格执行法律的行为，就是对党的领导的削弱。历史已经充分证明，现代法治国家必须是法律支配权力的国家，任何权力的行使，都必须有法律依据，并接受法律的严格规范。假如法律没有这样的地位，假如权力仍然可以对法律“发号施令”，那么，法治社会的到来，路途就还遥远得很呢！注释：[1] （意）阿奎那著：《阿奎那政治著作选》，马清槐译，商务印书馆1963年版，第123页。[2] （美）罗·庞德著：《通过法律的社会控制》，商务印书馆1984年版，第26页。[3] 中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第121页。[4] 中央文献研究室编：《习近平总书记重要讲话文章选编》，党建读物出版社、中央文献出版社2016年版，第209页。[5] 中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中共中央文献出版社2015年版，第8—9页。[6] （日）福泽谕吉著：《文明论概略》，商务印书馆1982年版，第117——120页。[7] （美）博登海默著：《法律学、法律哲学与法律方法》，邓正来、姬敬武译，华夏出版社1987年版，第369页。[8] 《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第526页。[9] 张定河著：《美国政治制度的起源与演变》，中国社会科学出版社1998年版，第37—38页。[10] 《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第146页。[11] （美）博登海默著：《法律学、法律哲学与法律方法》，邓正来、姬敬武译，华夏出版社1987年版，第345页。[12] 中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编（上）》，中央文献出版社2014年版，第87页。
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