| 人民陪审制度：实证分析与制度重构 内容摘要：实证发现，国家对于陪审制度的有关规定在一定层面上得到贯彻，制度建设取得不小成绩。但有关陪审制度的一些根本性问题诸如基层民众少、“陪审专业户”、“陪审不审、合而不议”等问题依然故我，并未有实质性改观。这既有法律的规定与现实不具契合性、司法实践基于工作便利性考虑，也有陪审员法律知识欠缺、庭审与合议错位等原因。这些问题之所以多年来一直未能克服和消解的原因更在于国家和社会对于陪审制度寄予了过多其自身不能承受之期许，“负重”发展的陪审制度已经严重背离其创设之初衷。中国应重新审视这一制度的功能定位，回归其应有的价值功能。在坚持司法民主的定位基础上，重新设计当下中国的陪审制度，让其卸下重担“且行且轻松”。关键词：人民陪审 复苏 实证 陪而不审 功能定位 people's assessor system: Empirical Analysis and System Reconstruction Abstract: After empirical research, Relevant provisions of the jury system in a certain level has got implemented, the system construction has made big achievement. However, some fundamental questions about the jury system has not been changed, such as Small grassroots, "Jury households", "Jury without trial, without meeting together.". This is not only because the laws are not a fit with the reality of the jury, but also Jurors are lack of legal knowledge, trial and collegiate dislocation. Moreover, these problems for so many years have not been able to solve is because Society placed too many expectations on the jury system. "Load" the development of the jury system has deviated from its original purpose. China should re-examine the functional orientation of this system, and return to its proper value function. Upholding justice and democratic orientation, the current Chinese jury system should be redesigned. Key Words: people's assessor system recovery empirical research Jury without trial functional orientation 一、引言 进入21世纪以来，中国的人民陪审制度高调复苏。中国出台和发布了一系列有关规范人民陪审制度的法律、法规、司法解释和有关通知。2004年8月全国大常委会通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）；2004年12月最高人民法院和司法部联合印发《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》；2005年1月最高人民法院印发《关于人民陪审员管理办法（试行）》；2005年4月最高人民法院和财政部联合印发《关于人民陪审员经费管理有关问题的通知》；2010年1月最高人民法院印发《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》；2010年1月最高人民法院办公厅印发《关于认真做好贯彻落实〈关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定〉和〈关于人民陪审员工作若干问题的答复〉工作并抓紧开展新一轮人民陪审员选任工作的通知》；2010年6月最高人民法院印发《关于进一步加强和推进人民陪审员工作的若干意见》。而且2013年10月22日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上,最高人民法院院长周强在所作的《最高人民法院关于人民陪审员决定执行和人民陪审员工作情况的报告》（以下简称《报告》）中又特别强调要进一步增加人民陪审员的数量、严格贯彻“随机抽取”机制、切实解决“陪而不审”、“审而不议”现象等。伴随着国家对人民陪审制度的高度重视以及人民陪审员高调复苏，我国人民陪审的制度实践也取得可喜成绩。据统计，到2012年，全国有人民陪审员8.7万人，参加审理案件总数共计628.9万件，其中刑事案件176.4万件、民事案件429.8万件、行政案件22.7万件。面对人民陪审制度在中国的再度繁荣与复苏，我们不得不冷静思考地是：全国各基层法院是否严格贯彻和落实了国家关于人民陪审制度的有关规定和要求？关于陪审制度的有关规定是否合理、是否契合司法现实？特别是长期以来人民陪审制度一直遭受诟病的“陪审专业户”是否继续存在？以及““陪而不审”、“审而不议”现象是否有实质性改观？如果说我国人民陪审制度存在的上述问题依然没有根本性扭转，其症结何在？中国人民陪审制度未来应走向何方？等等。为探寻中国人民陪审制度的实践现状以及问题所在，笔者选取中原M省A市法院和B市法院（包括县区两级法院）针对人民陪审员情况进行调研。A市位于中原M省的中南部，下辖9县1区，10个基层法院；B市位于M省南部，下辖8县2区，10个基层法院。笔者首先对两市中级法院有关人民陪审制度的文件、材料和数据加以收集，其次对两市部分基层法院法官进行座谈和访谈。为防止所作调研的局限性，笔者同时还查阅并参考已公开发表的其他有关陪审制度研究的文章等，力争全面、客观、真实地反映我国人民陪审制度的当下面貌。 二、当下中国人民陪审的制度实践第一，各基层法院由单位或基层组织推荐与本人申请相结合方式按照固定的比例选取陪审员。《决定》第8条规定：“符合担任人民陪审员条件的公民，可以由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐，或者本人提出申请，由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行审查，并由基层人民法院院长提出人民陪审员人选，提请同级人民代表大会常务委员会任命。”由基层法院对人民陪审员的选取情况来看，基本上按照这一模式进行。各基层法院对人民陪审员的选任采取单位或者基层组织推荐和本人申请相结合的方式。A市法院截止于2013年1月23日有人陪审员443人，其中组织推荐342人、个人申请101人。B市法院截止于2014年1月有陪审员1350人，其中组织推荐1089人，个人申请261人。之后再按照《决定》的要求，采取审查、公示、培训、提请人大常委会任命的程序。各基层法院基本上都按照人民陪审员与法官2:1比例选取人民陪审员。A市两级法院共有法官639名，在2013年前有陪审员443名，在2013年12月份按照人民陪审员与法官2:1的比例将人民陪审员后增补到1247名。B市法院现有法官645名，2013年12月份按照人民陪审员与法官比例2:1将人民陪审员人数增补到1350名。 第二，各基层法院基本上都是选取年龄在23周岁以上具有大专文化水平的陪审员。《决定》第4条明确要求：“公民担任人民陪审员，应当具备下列条件：……(二)年满二十三周岁……。”基层法院所选任的人民陪审员基本上都能满足这一条件。A市法院共有1247名陪审员，年龄在23-30岁的仅有110人，占全部人数的8.8%；年龄在30岁以上的有1137人，占全部人数的91.2%。B市有1350名陪审员，年龄在23-30岁的有124人，占全部人数的9.2%；年龄在30岁以上的有1226人，占全部人数的90.8%。《决定》第4条明确要求：“公民担任人民陪审员，应当具备下列条件：……担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。”基层法院在选取人民陪审员时基本上都能坚持这一标准。在A市两级法院1247名陪审员中，具有大专以上学历的有856名，占全部陪审员总数的68.6%；其中本科、大专学历的有844名，占全部陪审员总数的67.7%；研究生学历的有12人，占全部陪审员总数的0.9%。B市法院共有1350名人民陪审员，具有大专以上学历的有883人，占全部陪审员总数的65.4%；其中本科、大专学历的873人，占全部陪审员总数的64.7%；研究生学历的有10人，占全部陪审员总数的0.7%。 第三，各基层法院人民陪审员参审了大量案件。各法院所选任的人民陪审员也积极践行陪审权利，参与众多案件的审理。A市两级法院在2009年5月至2013年7月，人民陪审员参与审理各类案件15909件，其中普通程序审理的案件有9471件，人民陪审员参审案件占普通程序案件的59.53%；B市C县法院对2006—2010年间陪审案件进行了统计，该县共审结普通程序案件4145件，其中有人民陪审员参审的案件有1190件，占普通程序审理案件的28.7%。其中陪审员参与达成调撤结案的971件，调撤率81.6%；参审涉诉信访案件111件，参审率85.6%，调撤结案81件，调撤率85.3%。第四，各基层法院积极对选任的人民陪审员进行培训。为提升人民陪审员的法律素养和审判水平，各地法院对选任的人民陪审员进行专门培训。A市中级人民法院曾对全市拟任的人民陪审员组织专门培训，在培训班上针对司法实务中经常运用的法律问题组织中级法院和基层法院业务能力强、专业知识水平高的法官对拟任人民陪审员进行集中培训。该培训班开设的主要课程有：中国司法制度及合议庭功能、法理学基本问题、法官职业道德和审判纪律、民法、刑法、行政法、行政诉讼法、民事诉讼法、法院调解、证据规则、裁判文书概览、法律适用的若干问题、刑事诉讼法。由该班开设的课程来看，不仅重视对人民陪审员参与审判面临的基本法律知识的培训诸如开设有法理、刑法、民法、行政法、程序法（民事、行政和刑事诉讼法）、证据规则等课程，还特别重视人民陪审员参与庭审中最为迫切的实践性技能与知识的培训，诸如开设有法官职业道德和审判纪律、裁判文书概览、法院调解、法律适用等课程。 二、当下中国人民陪审制度实践存在的问题 1、所选任人民陪审员的人员构成不合理。“陪审制度是审判机关吸收法官以外的社会公众代表参与案件审判的制度。”建构陪审制度的目的在于“平民参与司法是最简单而直接的参与公共权力的方式，符合最朴素的民主观念。”有学者基于新中国之所以建立陪审制度的政治考量角度指出：“中国传统法庭威严而神秘，平民百姓对其敬而远之，作为革命者，中国共产党人希望做的就是彻底改变这种状况，建设广大人民自己的法庭，使普通民众能够亲近和参与审判，让人民群众当家做主。而陪审制度就是实现这种愿望的恰当制度装置。”为此，人民陪审员的人员构成应当具有广泛性和代表性，特别是广大基层民众应当具有相当的名额和数量。但是由司法实践来看，当今人民陪审员的人员构成并非如此：一是人民陪审员中城镇普通居民和农民等数量少；二是人民陪审员中年长者少。 表一：A市法院人民陪审员构成 项目数量（人）占全部人数的百分比（%） 身份中共党员79163.4%民主党派10.1%群众45557.5% 单位党政机关21917.6%企事业单位59147.4%一般民众42834.3%地域 城镇人口99379.6%农村人口25420.4%年龄23-30岁1108.8%31-40岁32626.1%41-50岁45636.6%51岁以上32526.1% 表二：B市法院人民陪审员构成项目数量（人）占全部人数的百分比（%） 身 份中共党员109280.9%民主党派10.1%群众25719.0% 单 位党政机关42431.4%企事业单位56441.8%一般民众36226.8%地 域 城镇人口72453.6%农村人口62646.4% 年 龄23-30岁1249.2%31-40岁26419.6%41-50岁56541.9%51岁以上39729.4% 由表一和表二看到，一是从陪审员身份来看，人民陪审员中中共党员多，民主党派和群众少。A市陪审员中，中共党员791名，占全部陪审员人数的63.4%；民主党派和群众有456名，占全部陪审员人数的57.6%。B市陪审员中，中共党员有1092人，占全部陪审员人数的80.9%；民主党派和群众仅有258人，占全部陪审员数的19.1%。二是从陪审员的单位来看，人民陪审员中党政机关和事业单位人员多，一般民众少。A市陪审员中，党政机关和企事业单位人数为810名，占全部陪审员人数的65.0%；一般民众有428名，占全部陪审员人数的34.3%。B市陪审员中，中党政机关和企业事业单位人员有988人，占全部人数的64.6%；而一般民众仅有362人，占全部人数的26.8%。三是从陪审员分布地域来看，城镇人口多，农村人口少。A市陪审员中，城镇人口993人，占全部陪审员人数的79.6%；农村人口254人，占全部陪审员总数的20.4%。B市陪审员中，城镇人口有724人，占全部人数的53.6%；农村人口626人，占全部人数的46.4%。四是从陪审员年龄来看，陪审员年轻者多，年长者少。A市陪审员中，50岁以下的有922人，占全部陪审员人数的73.9%；在51-60岁之间有260人，占全部陪审员人数的20.9%；而60岁以上的仅有65人，占全部陪审员人数的5.2%。B市陪审员中，51岁以上的人员有521人，占全部人数的38.6%；其中61岁以上的仅有57人，占全部陪审员人数的4.2%。2、人民陪审员参审案件数量不均且存在“陪审专业户”。从应然意义上讲，对于法院选任的人民陪审员都应当积极参与民事、刑事和行政案件的审理，而且每一陪审员参与审理案件的数量大致均衡。由司法实践来看，陪审员参审案件并不均衡。 表三：A市D县人民法院2012年度人民陪审员陪审补助统计表序号部 门陪审情况陪审补助标准（元/次）陪审补助合计(元）领款签名备注姓名陪审案件数（件）陪审案件次数1刑庭（226件233人）﹡吴玲180185305550 ﹡大鹏3638301140 ﹡好田101030300 2少年庭（86件86人）﹡好田3636301080 ﹡建军5050301500 3行政庭（88件88人）﹡志海8888302640 4民一庭－00300 5民二庭（55件55人）﹡国武5555301650 6I法庭（64件64人）﹡光生6464301920 7H法庭（46件46人）﹡影232330690 ﹡根法232330690 8G法庭（67件67人）﹡春海4040301200 ﹡捷飞272730810 9K法庭（94件94人）﹡文海9494302820 10L法庭（28件28人）﹡国立141430420 ﹡琳9930270 ﹡安民5530150 11M法庭（52件52人）﹡立方222230660 ﹡伟101030300 ﹡伟101030300 ﹡春民101030300 12N法庭（185件185人）﹡学明6565301950 ﹡国忠6363301890 ﹡玉222230660 ﹡学立181830540 ﹡永红171730510 合 计9919983029940 由表三看到，A市D县2012年陪审的案件中，陪审员在1年内参审案件最多达180件，最少仅5件，前者是后者的36倍。而且在座谈中，A市一基层法院法官指出：“有的法院出现不少陪审员从未参加过陪审的现象。”A市D县人民法院2012年有陪审员40人，但是由表三发现，在2012年参审案件的陪审员有22人，另有18人在一年中并未参审一起案件。在陪审员参审的案件中，其实绝大部分由部分陪审员甚或“陪审专业户”审理。在笔者对A市一基层法院法官的访谈中，她明确指出了当下确实存在“专业陪审”现象：“现在一个法院几十个陪审员，经常参加陪审的就十个左右。”这一情况，A市中级法院研究室主任在介绍中也证实：“每年陪审的案件大约3-5%之间，大部分都是‘陪审专业户’陪审，每个基层法院长期就是10个左右的陪审员从事陪审。”在笔者对B市中级法院的调研中，据该市中院研究室主任还介绍，该市有几个人民法庭存在着职业性的“陪审专业户”。有几个陪审员多年以来就在该法庭从事陪审工作，也鉴于这些陪审员对于法庭工作程序的过于熟悉而且还在当地有广泛人脉关系，法庭的法官也离不开这些“陪审专业户”。该法庭的案件基本都是由这些“陪审专业户”参与审理。至于“陪审专业户”问题，在表三中可以清晰看到，A市D县法院在2012年陪审的案件中，行政庭88起案件、民二庭的55起案件、I法庭64起案件、K法庭94起案件都各自由1位陪审员参审。3、参审案件范围划定不科学。《决定》第2条规定：“人民法院审判下列第一审案件，由人民陪审员和法官组成合议庭进行，适用简易程序审理的案件和法律另有规定的案件除外：(一)社会影响较大的刑事、民事、行政案件；(二)刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件。”据此，人民陪审员参审的案件有两类：一类是在社会上有影响的刑事、民事和行政案件；一类是当事人申请由人民陪审员参审的案件。由司法实践来看，并非如此。笔者对A市下辖6县在2013年6月至2014年6月间参审案件的类型进行统计，见表四：表四：A市下辖六县法院参审案件类型法院陪审员人数陪审员参审案件总数参审有社会影响的案件数当事人申请陪审员参审的案件数其他参审的案件数C县法院132532128512D县法院4064400644E县法院3770850703F县法院1109271236879G县法院17010781171060H县法院112539600479合计601442890614277 由表四看到，A市下辖6县法院在2013年6月至2014年6月间参审案件4428件，其中参审有影响的案件有90件，占所有参审案件的2.0%；当事人申请陪审员参审的案件数仅61件，占有所参审案件的1.4%；参审的案件基本上都是除此之外的其他参审案件，总数为4277件，占所有参审案件数的96.6%。由此可知，对于“有社会影响的案件”以及“当事人申请陪审员参审的案件”微乎其微，基本上都是法院认为应当有陪审员参审的其他案件。这一方面因为立法规定“在社会上有影响的刑事、民事和行政案件”的范围不易确定，而且当事人更倾向于选择专业法官审理自己的案件而不愿意让陪审员审理，对于陪审员审理一定程度上具有有排斥和抵触心理。B市法院研究室主任告诉笔者：“现在当事人还是比较反感陪审员审理案件，更喜欢法官审理案件。”另一方面是法院内部考核指标中并没有参审了多少起对社会有影响的案件的考核项，而仅仅是考核该法院本年度有多少案件有陪审员参审。这些都一定程度上导致参审案件中“有社会影响的案件”和“当事人申请陪审员参审的案件”数量极低。 4、人民陪审员参审的“随机抽取”方式不合理。《决定》第14条规定：“基层人民法院审判案件依法应当由人民陪审员参加合议庭审判的，应当在人民陪审员名单中随机抽取确定。中级人民法院、高级人民法院审判案件依法应当由人民陪审员参加合议庭审判的，在其所在城市的基层人民法院的人民陪审员名单中随机抽取确定。”如此规定的出发点在于“随机抽取的主要目的在于临时确定案件陪审员以保障其中立性，防止司法腐败、促进司法公正。”《报告》）也明确指出“要规范人民陪审员选取机制，认真落实‘随机抽取’原则，注意克服‘长期驻庭’和‘编外法官’现象。”由司法实践来看，这一“随机抽取”方式不具现实合理性。在对A市法院调研中，该院研究室法官指出：“‘随机抽取’存在问题是陪审员履行职责的时间难以保证。由于陪审员多数是兼职，再加上有些单位甚至本人对陪审制度认识不够，认为陪审员只是‘陪陪’而已，对履职积极性不高，有时造成不是根据需要使用陪审员，而是根据陪审员的有无空闲时间而定。”成都市武侯区人民法院针对人民陪审员的调研中也发现“随机抽取”同样存在这样的问题：“随机抽取的方式常常不具操作性，某些陪审员由于本职工作繁忙，通知几次都未能到庭，这会影响案件审判的效率。”调研中还发现，司法现实远非如此。一基层法官指出：“现状并非随机从陪审员库中随机抽取，而是某一个或某几个陪审员经常参与。”质言之，司法实践中，不少基层法院压根并未采取随即抽取方式选任参审陪审员而是固定由有限几个“陪审专业户”直接陪审。5、人民陪审员参与审判“陪而不审”现象突出。多年来，我国对陪审制度的最大诟病之处就在于“陪而不审”：“但在中国司法实践中，大多数陪审员由于法律知识欠缺、陪审期间待遇得不到保障、职业法官权限过大等等原因，往往是‘陪而不审’。具体表现为：庭审中，陪审员象征性地坐在法庭上，几乎一言不发；庭审前后，都不研究案件材料，在评议时一般也都不发表意见，只是例行公事般在评议笔录上签名完事。”中国也一直在努力改变这一状况。最高人民法院院长周强在《报告》中明确要求“坚持支持人民陪审员依法履职，切实解决‘陪而不审、审而不议’等问题”。由当下司法实践来看，“陪而不审”现象依然存在，并没有实质性改变。在笔者对A市法院一基层法院法官访谈中，她告诉笔者：“现在的陪审员还是一个摆设，还是陪而不审。一些专业陪审员每天工作很忙，开完这个庭，赶紧再去参加另一个庭，不停在赶场。他/她们在庭审中，基本上在发呆。”不过，这里需要探讨的是，陪审员在法庭上不发言是否属于“陪而不审”？在笔者看来，法官或者人民陪审员在法庭上发言等仅仅是庭审调查，如果法官或者人民陪审员对于案件事实并无疑问完全可以不发问。而真正体现“审”者是法庭的合议，即人民陪审员在法庭合议时是否发表自己的意见以及其意见能否被采纳。针对此，有法官基于自己长期审判实践经验指出人民陪审员“陪而不审”在合议阶段的体现：一是不参加或不认真参加案件的评议。具体而言是指“少部分人民陪审员对合议庭评议案件缺乏足够的重视，甚至出现了不参加评议的现象，或者虽然参加合议庭评议，但在评议过程中仅仅是附和了事。”二是不独立发表自己的意见或者不坚持自己的意见。“人民陪审员参加案件的审理，由于我院对评议过程作出要求，即由人民陪审员首先发言、承办人发言、审判长最后发言，因此，人民陪审员基本均能在评议时对案件做出自己的判断。也有部分陪审员虽然对案件做出了自己的判断，但是如果法官持不同看法，陪审员一般均会修正自己的意见。”不过在笔者所调研的B市C县，该县一法官对该法院2007和2010年有人民陪审员参审的各类案件卷宗进行了查阅后发现，“2007和2010年，人民陪审员发问的案件分别为51件和204件，并分布占当年参审案件总数的19.5%和61.4%。人民陪审员庭审‘一句不问’、合议‘一言不发’的局面大有改观，这为人民陪审员融入社会管理创新奠定了坚实的基础。”尽管该法官基于调查认为陪审员“陪而不审”、“审而不议”现象有所改观，但是他也不得不承认“不可否认，现今的人民陪审员管理工作不同程度的存在着‘陪而不审’、‘审而不议’等问题。”至于人民陪审员不参加评议或者不独立发表意见等，在笔者对A市座谈中，一基层法院法官指出：“现在的陪审员还是基本上不愿意说话，也不愿发表意见。毕竟他们/她们不是法官，案件和自己也没有什么关系。更何况不少陪审员都是专业陪审员，就是为了凑个数。” 三、当下中国人民陪审制度实践存在上述问题的原因1、法律规定与现实的差距导致人民陪审员构成等不合理。上述有关问题的存在与《决定》有关规定与司法现实不契合不无关系。一是人民陪审员选任方式不合理。根据《决定》）第8条规定：“符合担任人民陪审员条件的公民，可以由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐，或者本人提出申请，由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行审查，并由基层人民法院院长提出人民陪审员人选，提请同级人民代表大会常务委员会任命。”笔者调查发现，有的基层法院根据自荐而直接邀请陪审员，有的是让有关单位或团体推荐陪审员。但是这些选任从形式上看并无不可，但在座谈中，B市一基层法官指出：“在选任过程中，推荐单位往往将其视为一种政治待遇或荣誉。所推荐的人员往往是单位中层干部或业务骨干，较少考虑到法院审判工作的需要。而且由于选任过程仓促、时间短，没有成型的经验，不少法院在对推荐或自荐担任陪审员的人进行审查时，出于对陪审员政治、文化素质以及便于联系等的考虑，乐于选择有工作单位的人担任陪审员，这就造成那些熟悉基层的民情民意，熟悉当地各项情况而有时间有能力参加陪审的群众难以入围，影响了人民陪审员代表的广泛性。”这也正是为何当下法院的陪审员中党员多群众少，党政机关和企事业单位人员多基层普通民众少的重要原因之一。二是对人民陪审员文化层次的规定不合理。人民陪审制度建立的目的就在于体现人民大众对司法的参与，体现司法的民主性，进而促进司法的公正性。让人民陪审员参审的出发点在于以其非法律专业的视角审视生硬的法律、以其丰富的社会经验常识柔和法官过于专业的法律知识，促进法官在坚固的法律大厦之下适当兼顾考虑社会大众的朴素认识进而作出符合理性的最终判断。为此，陪审制度存在并不在于人民陪审员文化层次的高低与否更在于其社会生活经验的丰富与否。但是《决定》第4条却非常明确地要求“担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。”这一规定无疑将广大农民和普通居民等基层民众排斥在人民陪审员的队伍之外。由社会现实来看，大专以上文化程度的人员主要集中在党政机关和企事业单位等部门。依照这一限制性规定，人民陪审员也仅能主要从这些部门和单位产生。这一状况在市区法院尚不那么十分严重，但是到了偏远的县级法院就尤为突出。B市一基层法院法官在笔者访谈时指出：“但实际情况是我院是贫困山区的基层法院，辖区内人员素质较低，大专以上的学历的主要集中在政府部门及教育部门，在选任陪审员时受到很大限制。”这也是为何陪审员中党政机关、企事业单位人员多而普通民众少的原因之一。当然，农民和务工人员少的原因还在于这些人员忙于生计而无暇或无力从事人民陪审工作。三是对人民陪审员参审案件的范围规定模糊。《决定》第2条规定“社会影响较大的刑事、民事、行政案件”系人民陪审员参审的案件。但是“社会影响较大”较为抽象和弹性，正是因为这一抽象或原则性规定就迫使基层法院基于司法现实而创造性地对“社会影响较大”予以扩展性理解。诸如将涉及未成年人犯罪的案件以及涉及专业知识、专门技术性强的案件等等都纳入人民陪审的案件范畴等；四是对人民陪审员选取参审案件的方式不合理。至于人民陪审员参加案件审理的选取方式，《决定》第14条规定各基层人民法院应当在人民陪审员名单库中“随机抽取”。这一规定的最大不足在于并未关照现实中基于随机抽选的人民陪审员是否有时间参加问题，很多陪审员都是兼职的，当这些被随机选取的人民陪审员因工作忙而无暇参与案件审理时应如何处理，该《规定》并未明确。这就导致经“随即抽取”而选定的陪审员因工作忙等其他原因而无法参与陪审员，久而久之，一些基层法院就倾向性选取“陪审专业户”从事陪审。 2、基层法院工作的方便性考虑等导致“专业陪审户”的出现。尽管每一个基层法院都选取了不少人民陪审员，但由司法现实来看，真正能参与陪审的人员并不多。一是所选取的人民陪审员绝大部分都是党政机关、企事业单位等工作人员，这些人自己手头的工作很多，空闲时间有限。陪审工作与本单位工作往往冲突，基于“本职工作”优先的考虑而推辞陪审。诚如笔者访谈的A市一基层法院法官所言：“有许多陪审员因工作或家庭原因不能按照我们的安排正常出庭，长期以来造成只有个别陪审员长期陪庭的情况，与我们选任陪审员的初衷背道而驰”；二是有些人民陪审员距离法院太远，往返一趟需要太长时间，而且一个案件往往需要人民陪审员至少来法院2-3次，很多人民陪审员基于时间和路程的考虑而不愿意参加陪审。访谈中A市一基层法院法官指出：“有部分陪审员陪审案件较多，主要集中在人民法庭审理的案件中，主要原因是人民陪审员到基层法庭参审案件的积极性不高（交通不便，浪费时间），法庭在需要人民陪审员时不得不考虑从离法庭较近的陪审员中选择，导致部分陪审员审理案件较多。”三是人民陪审员陪审报酬过低，与付出不成比例。《规定》 第18条规定：“人民陪审员因参加审判活动而支出的交通、就餐等费用，由人民法院给予补助。有工作单位的人民陪审员参加审判活动期间，所在单位不得克扣或者变相克扣其工资、奖金及其他福利待遇。无固定收入的人民陪审员参加审判活动期间，由人民法院参照当地职工上年度平均货币工资水平，按实际工作日给予补助。”笔者在调研中发现，不少基层法院做法是，每参审一个案件给予人民陪审员30元补助，且到年底一次性结算（参见表三）。基于成本的考虑，很多人民陪审员参加陪审积极性低。A市一基层法官指出：“审判中存在“陪审专业户”现象，特别是在机关审判庭审理的案件中尤其突出，如我院刑庭、行政庭、民二庭及古吕法庭审理的案件基本是长年只有一个陪审员参审，主要原因是因为大多数居住在乡镇的陪审员距离法院机关较远，交通不便，如果到县城参审一次，算上路费和餐费还得倒贴钱进去，所以参审积极性不高，机关审判庭也只能通知平时关系较好且距离较近的几个陪审员相对固定地参加庭审，从而造成了“陪审专业户”的出现。”四是许多人民陪审员不具有一定的法律知识，尽管各法院也都对所选任的人民陪审员进行培训，但这些有限的陪训远远不能适应审判工作的需要。基于审判工作顺利开展的需要，不少法官宁可选择那些具备一定法律基础的人民陪审员参与案件审理。在座谈中，A市法院一法官指出：“法官喜欢选择比较熟悉的\随叫随到的、有一定法律知识的陪审员，所以不自觉的总是使用那几个陪审员”。这也一定程度上就催生了基层法院“陪审专业户”的出现；五是陪审员参与审判具有被动性，至于陪审员能参审哪一案件以及由哪一名陪审员参审的决定权取决于庭长和审判长。这就导致与法院特别是与庭长和审判长关系密切的陪审员经常性参与陪审。在座谈中，B市一基层法官也指出：“通常与法院关系近的陪审员参与陪审的机会多，就会导致有些陪审员成为个别庭室的‘专用审判员’。”这也是导致“陪审员专业户”出现的原因之一。3、陪审员专业知识的匮乏以及庭审与合议环节的错位等导致“陪而不审”现象的依然存在。近年来人民陪审员参与审理“陪而不审”现象依然存在的原因主要在于：一是所选取的人民陪审员法律知识匮乏致使在参与审理中“不便发言”。《规定》仅规定了具有大专文化程度的人可以选为人民陪审员，并未规定是否具备法律知识背景。司法现实中，基层法院所选取的人民陪审员绝大部分不具有法律知识。与从事审判的法律专业人员——法官一同审理案件，法律知识匮乏的人民陪审员形成“矮化”心理，从而导致与职业法官在审理案件上不能平等对话。笔者访谈的B市一基层法院法官也坦言：“由于陪审员对案件的判断多是来自一般生活经验，而个人的生活经验与法律精神之间往往存在一定的差异，一些陪审员在案件审理过程中不敢大胆参与审理，发表个人意见，诉讼中自然产生对法官一种依从心理，对案件很难形成独立的法律见解，从而降低了陪审员参与庭审的积极性、主动性，导致‘陪而不审’、‘审而不议’现象普遍”。在如此处境下的人民陪审员“因此不愿意与法官进行交流或者对案件进行裁判时简单地听从法官的意见。”笔者所访谈的A市一位法官也指出：“陪审员‘陪而不审、审而不议’现象仍然存在。表现在部分陪审员在整个庭审过程中均一言不发，与旁听群众无异，而在合议庭评议时，由于陪审员受到专业知识限制，难以与法官在同一层面讨论案件，除在生活经验及伦理道德方面对案件发表意见外，只能简单同意主审人意见，很少从法律角度对案件的提出个人见解。主要原因是陪审员法律知识和水平有限，在审理工作中缺乏主动性，对法官存有一定‘依赖性’，主动充当‘花瓶’”。这是许多陪审员在庭审特别是在合议阶段处于“陪审”状态的原因之一；二是在案件审理前，很多人民陪审员对案情并不了解。在座谈中，A市一法官告诉笔者：“大部分陪审员没有足够的时间和精力阅卷、调查，甚至开庭时才知道案由、当事人等一些基本情况，在庭审中往往只是阅读一些程序性文字材料。”再加上“由于案件数量的激增和审限的限制，导致法官难以在庭前将案件的基本材料交由陪审员查阅。”而且陪审员也不积极针对案件与法官交流。访谈的A市一基层法官告诉笔者：“实践中，陪审员仅在开庭时或开庭后介入，由于事前对案情不了解，庭前也未与法官就案件进行交流，以致庭审过程中陪审员只充当‘陪衬’，并未真正发挥其参审、议审的功能。”审前不了解案情，庭审时又不积极，能够在合议阶段对案件事实以及法律适用等进行充分合议的人民陪审员较为少见。这也是导致人民陪审员“陪而不审”的原因之一。三是审限的压力致使案件合议的周期缩短。在审限的压力下，承办法官对于程序的每一个环节都注意时间把握。为节约合议时间，一些基层法院法官仅对案件的结果进行合议。“由于办案周期不断缩短，导致法官难以与陪审员一道对案件进行彻底的评议。合议庭一般只对案件的总体结果进行合议，而对具体的问题难以进行充分细致的合议。”法律知识欠缺的人民陪审员之最大优势或许正在于对案件事实或者案件中某一事实的朴素认知，而对于案件的定性与最终结果的判断则是其劣势所在。而上述合议庭的做法恰恰是掐掉了陪审员能够发挥长处的环节，相反却暴露了人民陪审员的不足和劣势。这自然让陪审员们仅能”陪而不审”；四是庭审与合议的错位。司法实践中，庭审与合议并非充分衔接，庭审结束后并非立刻合议，而往往在庭审后一段时间才组织合议。而此时再通知曾经参与庭审的人民陪审员参加，往往因工作忙等原因而无法参加。笔者访谈的B市一基层法院法官对此感慨到：“案件一般不是开庭当天合议，所以承办人组织合议庭合议时需要再通知陪审员，陪审员有时忙过不来，法官忙，时间凑不到一起，最多打电话征求下意见甚至只是通知一声，也有到事后补笔录时才知道自己已经被合议了。”庭审与合议的错位更让工作原本忙碌的人民陪审员不能实质性参与合议，也更谈不上表达自己的意见。这不能不说也是导致人民陪审员流于形式的原因之一。 四、中国人民陪审制度功能的重新定位与未来改革 （一）中国陪审制度功能的再认识 1、中国创建陪审制度的目的考察。陪审制度首次在中国出现是在1927年，当时武汉国民政府决定进行司法改革，制定并公布了《武汉国民政府新司法制度》，其中采用了参审制和陪审制。中国共产党建立的陪审制度最早可追溯到革命根据地时期，这一时期之所以建立这一制度的目的，主要有二：一是基于防止肃反扩大化的需要。1929年末的各级各地苏维埃政府把建立革命秩序和肃清反革命组织及活动列入重要议事日程。但由于红色政权未在法制建设上健全司法审判制度，各地各级苏维埃政府在肃反时无章可循，从而出现扩大化和秩序混乱的情况，给苏维埃政权的巩固和稳定造成了极大的危害。为了防止肃反扩大化，建立革命的法制秩序，1931年12月13日，中华苏维埃共和国中央执行委员会通过并发布第6号训令，专门议定处理反革命案件和建立司法机关的暂行程序。1932年6月9日，《中华苏维埃共和国裁判部暂行组织及裁判条例》（以下简称《条例》）公布实施。该《条例》首次对陪审制度加以规定：“陪审员参加审判制。法庭须由3人组织而成，裁判部长或裁判员为主审，其余2人为陪审员。陪审员由职工会、雇农工会、贫农团及其他群众团体选举出来，每审判一次得换掉2人。无选举权者（包括未满16岁的人在内）不得当选为陪审员。陪审员在陪审期间，得暂时解放他的本身工作，并须保留他原有的中等工资，陪审完了之后，仍回去做他原有的工作。”此时之所以建立这一制度就在于希望引入广大陪审员监督司法审判，防止出现枉法裁判而导致肃反扩大化。 二是基于贯彻群众路线政治目标的需要。 陕甘宁边区开始摸索并建立大众化司法制度，而“人民陪审制度则作为民众参与司法活动的重要方式被固定下来。”1944年4月27日，毛泽东在同谢觉哉谈论边区司法问题时明确指出：“司法也该大家动手，不要只靠专问案子的推事、裁判员，任何事都要通过群众。”“一条规律，任何事都要通过群众，造成‘群众运动’才能搞好。”谢觉哉向毛泽东介绍了马锡五审判方式：“马锡五同志的审判方式正是如此，召集群众，大家评理，政府和人民共同断案，真正实现了民主。”而陪审制度正是体现和贯彻党的群众路线、群众参与司法、司法民主的重要方式之一。在陕甘宁边区实行的人民陪审制度中，陪审员由机关、部队、团体选派的代表组成，其审理的案件则由司法机关根据案情进行斟酌决定。从执行情况来看，当时的陪审主要适用于政治、经济、文化比较发达的延安等地区。陪审员一般每个案件为2-4人，如处理工人严重违反劳动纪律的案件，就请公会代表和工人主席；处理农民间的纠纷案件，则请农会代表出席；处理有关干部的案件，请县政府一科派人参加等。 2、中国关于陪审制度价值功能的传统观点。近年来，对于陪审制度的功能与价值多有论述。归纳起来主要有： （1）政治功能。学者们从不同角度认为陪审制度体现了司法民主，实现了群众参与司法的政治目标。“人民陪审制度是人民群众参与行使司法权、实现司法民主的重要途径，是加快社会主义民主法制建设、实施依法治国基本方略的需要。”“陪审制度有利于司法主。”“人民陪审是司法民主的具体体现，同时使党的群众路线原则得以实现。而人民法院审判第一审案件实行人民陪审，恰是司法机关走群众路线，接受群众的批评和监督，密切联系群众的好方式。” （2）司法功能。第一，实现司法公正。不少学者认为陪审制度有助于实现和维护司法公正。“陪审制度有利于司法公正”、“陪审制度有利于维护司法公正”、“人民陪审制度是一种具有独特作用和意义的监督手段，有利于防止司法腐败，确保司法公正。”最高人民法院原院长肖扬在北京召开的人民陪审员工作会议上也特别指出陪审制度的公正价值：“坚持和完善人民陪审员制度，是加快社会主义民主政治建设的客观需要，是加强审判工作监督、维护司法公正的重要措施。” 第二，弥补法官知识的不足。人民陪审员丰富的社会知识和阅历可以帮助法律知识丰富的法官弥补其生活经验和知识的不足。“有些人民陪审员具有某种专长可以弥补法官的不足，与法官相辅相成，从而增强法官的办案责任心，减少工作中的失误”；“人民陪审制度能够缓解审判人员专业技术知识短缺的矛盾”；“人民陪审制度对职业法官来说具有一定的‘补充’‘纠偏’作用，有利于实现司法公正，促进司法改革。”第三，防止司法腐败。不少学者对陪审制度寄予厚望，认为其可以实现对法官的监督进而有助于防止司法腐败。“无论是东方还是西方将陪审制作为一项法律制度加以确认，主要是在于普通公民参与执法的意义，可以说是‘人民主权’的一种具体体现；同时也是保证司法公正、监督司法、抑制腐败的一个重要手段。”“人民陪审制度是一种具有独特作用和意义的监督手段，有利于防止司法腐败，确保司法公正”“陪审制度有利于司法廉洁”。第四，提高审判效率。有不少学者认为人民陪审员参审可以弥补法院案多人少问题，可以提高审判效率。“正确运用人民陪审制度充分发挥陪审员的作用是增强人民法院的审判力量提高人民法院结案效率的有效途径。”“人民陪审制度是解决法院案多人少的矛盾，提高整体审判效率，保证人民法院充分发挥审判职能作用的有效手段。”也有学者认为人民陪审员参审可以督促法官快速审结案件：“督促法官及时结案。”（3）社会功能。不少学者坚持认为人民陪审员参审有助于法制宣传，实现普法效果。“人民陪审制度有利于法制宣传，增强法律意识，提高法制观念。”“陪审制度有利于加强普法教育”。“人民陪审制度是加强社会主义法制宣传提高全民法律素质促进社会主义法制建设的一种有效形式”。“陪审制度有利于普法教育。” 3、当下中国陪审制度价值与功能的再认识。进入21世纪的中国需要正视和认真思考地是：基于司法现实来看，当下中国陪审制度的价值与功能真正是什么？思考这一问题的意义在于，唯有在重新厘清并重新定位当下中国陪审制度的功能与价值的基础上，才可能科学合理的建构契合中国国情的陪审制度。由上述梳理发现，我国最早创立陪审制度的目的主要在于防止肃反扩大化以及贯彻群众路线政治目标。防止肃反扩大化既是实现政治目的的需要也是实现司法监督的目的，基于广大陪审员从事有关肃反案件的审判，防止法官肆意妄为、枉法裁判，实现司法公正。而贯彻群众路线而引入陪审制度是体现群众对司法的参与、实现司法民主的需要。申言之，此时的陪审制度肩负的政治功能是根本性的，而司法功能则是延伸性的次要功能。为此，实现政治功能则是这一历史时期陪审制度的首要目标。随着当代社会现实的不断变化，国家和社会对陪审制度的价值和功能寄予更多期望，由此延伸和扩展了陪审制度最早在中国建立时的功能定位。由上述梳理看到，学者们一般认为中国的陪审制度具有体现司法民主、实现司法公正、弥补法官知识的不足、防止司法腐败、提高审判效率、强化法制宣传等功能。由这些功能来看，当代国人过于强化和提升了陪审制度的司法功能甚至社会功能而弱化了其政治功能。但是基于司法现实角度考虑，笔者认为，陪审制度的政治功能依然且应当是首要的，而司法功能以及社会功能则是第二位的。 从现实可能性角度来看，当下中国对陪审制度寄予厚望的众多功能，有些要么是伪命题有些要么不具现实可能性，诸如弥补法官知识的不足、强化司法监督、提升审判效率、防止司法腐败等等。一是由普通民众参与司法是实现群众路线，体现司法民主的重要方式；二是引入“外人”——陪审员参与审判，仅能实现对法官形式上的监督，并不能根本性制约法官权力；三是中国的法官与西方国家法官不同，中国法官也与普通民众一样，实质性参与社会生活的各个方面，他们并不缺乏普通民众的社会知识与经验。而唯有涉及专业性问题的案件，法官方缺乏这一方面知识，但这与法官缺乏社会经验和阅历有本质上的差异；四是人民陪审员参与审判并没有实证数据证明能够提升司法效率，相反由司法实践来看，陪审员参与审判反倒是影响了司法效率和进程；五是当下中国司法腐败、司法不公现象较为严重的局面一定程度上说明了中国的陪审制度并不能实质性实现司法监督防止司法腐败的目的。 （二）中国人民陪审制度的未来走向 基于上述梳理和分析发现，中国当初建立陪审制度的首要功能在于实现政治需要，而由此延伸的次要功能才是司法监督。基于司法现实角度来看，当下中国陪审制度依然首先肩负着实现司法民主的政治功能，其他一些功能也仅为次要功能。而且这些次要功能中，部分功能具有实现的可能性，部分功能并不具有实现可能性。中国的陪审制度应当卸下其不能也不应肩负的“功能”，回归其当初建立时的应有功能——司法民主。在坚持这一功能定位基础上，对我国的陪审制度重新予以改造：1、建立二元化的陪审制度。陪审制度建立的最初目的在于实现司法民主，贯彻党的群众路线，让广大普通民众参与司法审判。为此，应回归陪审制度建构的初衷，在陪审员的人员构成中应以普通群众为主。考虑到县城与市区人员构成以及案件性质上的一定差异，在农村人口占多数的县级法院应建立以农民、工人等为主体，以一定数量的党政机关和事业单位人员为辅的陪审制度；在城市人口占大多数的市区法院应建立以不具有专业知识的普通市民为主，以具有一定专业知识和技能的人以及部分党政机关和事业单位人员为辅的陪审制度。这样既能发挥普通市民对常规性普通案件的陪审，也能满足新型案件、具有一定专业技术性案件的陪审。 2、改革陪审案件的范围。对于陪审的案件范围，《决定》第2条有明确规定，但笔者认为可以陪审的案件不应限定在“社会影响较大”的案件，除了适用简易程序和法律另有规定的案件外，原则上一切刑事、民事和行政案件都应当允许适用陪审制度。但是，为防止陪审员因欠缺法律专业知识的“矮化”心里而在庭审或合议中不敢发言，所陪审的案件以陪审员朴素观念和经验常识能够做出理性判断为主，对于案情复杂、定性模糊的案件不应采用陪审员审理。至于一些带有专业性的新型案件，仅能由“专家陪审员”参与审理。同时考虑到，刑事案件的定性、量刑相对于民事案件更具有“专业性”，绝大部分普通民众并不具备分析和判断的能力，为此，陪审员参与陪审的案件以民事和行政为主，以刑事案件为辅。 3、改变陪审员的构成。由上述发现当下中国的陪审员在构成上呈现“两少”趋势：一是普通居民和农民少；二是年长者少。而陪审制度设立的初衷则是贯彻我党群众路线、体现司法民主，引入普通民众借助其丰富生活经验和朴素观念柔和生硬的法律。而当下一些法院所任命的陪审员在构成上已经偏离这一初衷。为此，在陪审员的人员构成上首先应大大增加基础民众的人数，其次考虑到年长者的生活阅历更为丰富，在所选任的陪审员中也应大大增加年长者的比重，扭转当前陪审员中“两少”状况。按照笔者的设想，县级法院人民陪审员构成中应当以农民为主；而区/市级法院应以普通市民为主，辅之以部分专家型陪审员。当然如此改革的前提是，要取消陪审员任命资格中关于学历的限制——具有大专以上文化水平，这一限制将广大农民和不具有大专文化层次的普通市民挡在了陪审员队伍之外，这一限制性规定与我国陪审制度设计的初衷相背离，应当取消。 4、改变现有的陪审员参审选取机制。为了防止出现“陪审专业户”现象，《决定》规定了陪审员参审案件时应“随机性”选取，但是这一选取的弊端是：被选中的陪审员因为工作忙等原因却没有时间参审，因陪审员一时无法确定，致使难以开庭。为此，应当改变这一硬性规定，将“随机”选取改为“以随机选取为原则，以当庭选定为例外”，具体做法是：在随机抽取时，一次性多抽取一些陪审员，之后法院再根据案件的具体情况以及陪审员个人时间安排等情况，再确定陪审员。这样就可以有效避免“随机抽取”的僵硬性而带来的弊端。5、改变陪审员培训的内容。陪审制度建立的初衷是引入普通民众参审审判、监督法官，实现公正之目的。至于所选取的陪审员是否具有专业法律知识并非这一制度建立时所考虑的问题，仅仅是借助于陪审员对案件的朴素认识柔和专业法官对案件的评判。而当下不少法院对拟任陪审员进行定期或不定期培训，陪审的课程内容涵盖民法、刑法、行政法、民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法等诸多法律内容。安排这些培训课程的出发点固然是为了提升陪审员的法律素养促进其参与案件审判的能力，但是这一做法恰恰偏离了我党当初建立陪审制度的出发点。为此，未来对陪审员的培训应当以庭审技巧、庭审程序和规则的培训为主。陪审员毕竟不是法官，我们也不应将陪审员培养为具备扎实法律知识的”法官”型人员，为此至于民法、刑法、行政法等等内容都不应再作为对其培训的内容。之所以强化对庭审技巧、庭审程序和规则的培训，目的在于让陪审员掌握最基本的庭审技巧和程序规则，有助于提升庭审的效率。6、适度引入陪审团制度。在现有的陪审制度之下，可以考虑借鉴大陆法系部分国家的做法，引入陪审团制度。无论是西方国家的陪审团制度还是我国的陪审员制度，其建构的出发点都在于体现司法民主，借助于普通人的智慧参与案件的审判。为此在引入陪审团制度后，其适用的案件范围有所限定：一是仅适用于刑事领域，民事和行政领域不再适用；二是仅适用了刑事领域的重型案件，诸如杀人、抢劫、强奸等案件，轻型案件不适用；三是案情过于复杂、定性争议性大或模糊的案件不适用。至于在我国引入陪审团制度后与现有陪审制度的冲突问题，笔者认为，既然二者都是民意的体现，都是借助普通民众的智慧参与审判、监督司法，那么二者在具体案件审判中适用其中之一就不再适用其他，即在采用陪审团审理的案件中就不再采用陪审员参与审理，而采用陪审员审理的案件也不适用陪审团审理。这样就可以充分发挥二者不同的功能，防止二者在具体适用上的冲突。7、将参与陪审规定为公民的基本义务。当下我国很多被选任的陪审员对于参与陪审积极性不高，经常以种种理由不参与庭审。为改变这一现状，应当在有关法律中明确规定公民参与陪审系其一基本义务，对于其应当参与审判而无正当理由参与庭审者，应给予一定的惩处，诸如训诫、罚款等。这样就可以促使陪审员积极履行其参与审判的职责，那么“陪审专业户”也就自然消失。而且一旦将陪审上升为公民的基本义务，或许“陪而不审”现象会有所改观。因为每一位参与审判的陪审员将会较之以前更能激发其责任感和主人翁意识，也会在庭审乃至合议阶段积极发挥其应有的作用。当然，如果陪审员在庭审上不发言或者在合议阶段仅仅附和法官的意见等，那也是其权利，我们也不能横加干预和指责。陪审制度建立的初衷就是贯彻群众路线，体现司法民主，强化对法官的监督。陪审员毕竟也不是法官，为此我们也无需对其有过高要求，也无需对其寄予过高期望，只要他们参与了审判也就达到了陪审制度设计的初衷——群众参与审判的政治目的。当然，规定陪审员参与审判为义务的前提还在于要进一步提高陪审员的经费和待遇，使陪审员的付出与获得能基本平衡，如此更能提升陪审员参审的积极性和主动性。 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