浅析我国“司法行政化”的表现及建议
来源：shamolieren 作者：shamolieren 人气： 发布时间：2017-03-18
摘要：制度建设 司法行政化 浅析我国“司法行政化”的表现及建议由于受“中国式”封建司法传统影响较深，长期以来，我国司法机关的设置、管理和运行未能很好地体现司法工作自身的规律和特点，而是借用了行政工作方式处理案件，管理审判工作。更甚者，大量的审判法
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制度建设 司法行政化 浅析我国“司法行政化”的表现及建议由于受“中国式”封建司法传统影响较深，长期以来，我国司法机关的设置、管理和运行未能很好地体现司法工作自身的规律和特点，而是借用了行政工作方式处理案件，管理审判工作。更甚者，大量的审判法律依据（行政诉讼），也是直接或间接由行政机关制定。一、当前我国司法行政化的表现（一）审判依据行政化由于我国立法机制问题，行政机关具有立法权，国务院可以制定行政性法律，称为行政法规。一般情况下，法律出台时，国务院基本都要制定具体实施条例，有时，还可以直接制定行政法规，各职能部门则根据国务院的行政法规，制定更为细致，便于“操作”的部门规章，一般称为实施办法或者实施细则。各级政府及其职能部门在行政执法和行政行为中，具体的依据实际上不是法律，而是行政法规或部门规章。法院在审理具体行政案件时，往往也是依据行政法规或部门规章。实际行政诉讼实践中，有时可能出现被告是行政机关，适用的法律又是行政机关制定的，甚至这一法规规定实际上就是该机关负责起草制定的，无形中便造就了事实上的司法悖论和尴尬。行政机关在制度法律法规时，不可避免地首先考虑行政管理、行政执法方面的便利或部门利益，法律法规缺乏客观、公正的几率大大增加。（二）机构设置行政化。司法机关采用行政层级隶属化设置，按照行政层级设置各级司法机关。以法院为例，法院机构采用行政层级隶属化设置，按照行政层级设置最高人民法院、省高级法院、市中级法院、区县基层法院。下级法院成为上级法院下属单位和同级党委政府的所属单位，形成直接向上级法院和同级党委政府请示汇报业务工作、人事、财物等工作制度，审级制度基本失去了实际意义。（三）职能角色行政化司法机关及司法人员的职能与角色，呈逐步行政化趋势，或者交叉模糊。法院既审判又执行，还具有证据收集调查权，法官既当裁判员又是运动员，法院的执行活动没有纳入规范的司法监督。检察院既是公诉机关，又是侦查机关，还是法律监督机关，自身就可能处于不受监督的真空状态。司法机关从事行政性等非司法活动过多，对司法机关而言，司法机关负责人要列席政府常务会、党委常委会，党委组织的下乡扶贫要支持，征地拆迁要抽调或者提前介入，文明创建要参加，招商引资任务要完成等等。（四）管理制度行政化1、人事录用行政化。司法机关没有人事录用权，只有人事使用权。司法机关人员编织和录用，均由政府行政部门统一实施。致使一些不符合条件的人员进入司法机关，例如部分不具备专业法律知识和司法能力的转业干部或社会公招人员直接进入司法队伍。进入司法队伍后，司法机关还要承担培训任务，负责培训合格。另外，一些毫无经验初入司法机关的人员，直接进入到高级别甚至最高级别司法机关，势必难以胜任指导低级别司法机关实际工作。另外，法院院长、检察长、副院长和副检察长等实际都是党委或上级司法部门提前任命，人大的任命只不过是走形式履行程序而已，有的基本没有从事过法律方面的工作，也不具备司法人员基本任职条件（通过司法考试取得法律职业资格）。2、人事管理行政化司法机关采用行政管理机制，日常业务考核，职级晋升和待遇均按行政管理方式，严重制约了司法人员管理和使用。除非犯严重错误外，不得清除司法队伍，或者取消司法审判资格、降低级别，致使个别不胜任司法工作的司法人员，长期或永久滞留于司法队伍，影响司法工作和司法权威。一些具有专业法律知识和较强业务能力人员，却因用人机制问题不能进入司法机关。3、工作机制行政化。现行司法制度看似是法院的法官依法独立审判案件，检察官独立行使检察权，而实际上却是下级需要按照行政方式逐级向上级汇报，上级对下级办案意见进行具体的审查和批准。法院管理中的结构性矛盾最主要的表现就是审判权与行政权合一。照理说，法官作为审判者，与作为行政管理对象的合一是正当的。但是现实情况却是，审判者与被管理者不统一，即审判者行使着管理职能，管理者同时是审判者。案件审批权不是一个法学概念，更不是一项法定权力，却在法院内部普遍成为庭长、院长的一项重要权力。独任庭或合议庭形成处理意见后通常情况下还需要经过庭长、院长的审批同意，最终才能形成对外公开的法律文书。如果庭长、院长不同意独任庭、合议庭的处理意见，就会要求独任庭、合议庭重新评议，或将自己的意见强加于独任庭、合议庭，直到形成与其意见一致的处理意见。从权力行使的过程看，案件审批以审判管理为名义，实质上却是典型的以“服从上级、服从领导”为特征的行政管理，行政权行使着审判权的职能，作用于审判权应当作用的领域，产生了审判中的行政化现象。①（李秀霞：“三权分立：完善司法权运行机制的途径”，《法学》，2014年第4期） 法院内部还设有审判委员会，院长、庭长等还常常通过审判委员会直接干预个案，公开影响案件判决。院长和庭长等基本不参与庭审，通过内部行政干预却对案件享有决定权，仅仅依据承办法官的口头汇报即决定案件判决，显然违反了审判的合议制基本原则，对实现法律公平正义势必会造成影响。同时，由于畸形的管理考核、责任机制，一些法官迫于考核压力或者不敢承担责任，也会主动汇报案件情况，以减轻或免除责任风险。以某省某县法院2014年、2015年上诉和改判情况为例。2014年该院办理的案件中民事、刑事、行政诉讼上诉率分别为：10.43%、6.86%、28.98%,改判率为：0.53%、0、2.26%。2015年该院办理的案件中民事、刑事、行政诉讼上诉率分别为：9.5%、13.99%、21.46%,改判率为0.9%、0、3.41%。该院民事、刑事上诉率不高，民事、刑事、行政改判率均更低，甚至刑事改判率连续两年为0，可以看出案件汇报和考核制度在其中发挥的“作用”，对审级制度形成较大的负面影响。二、几点建议简言之，解决司法行政化问题，就是去行政化。（一）行政法规升级为法律同司法解释一样，行政机关制定的规范性文件包括行政法规，如果必须要以法律方式实行，及时通过立法机关以国家法律或地方性法律形式制定、公布、实施，不得直接成为法律或法规。（二）优化司法权配置改革司法机关相互关系以及刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼中职权配置，建立公诉和侦查统一、审判和执行权予以分离，加强被侵害人或当事人参与监督制约，循环动态运行的司法运行机制。建立起司法资源配置法定机制，改变司法机关与行政机关在人、财、物上的依附关系。对于法院等司法机构设置，仍然基于省市两级合并为一级为前提。另外，为了尽可能减少地方因素对法院的影响，法院的设置可以不必以行政辖区来设立，比如采用跨辖区或混辖区方式设立。那么，法院设置就可以精简为最高人民法院，跨省的高级人民法院，和跨区、县初级法院三级。根据我国具体国情及行政区划情况，可以两个省、县（区）设立一个法院，或者三个省、县（区）设立两个法院，以达到制约之目的。法院的内部机构设置主要以精简实用和去行政化为原则。以跨区、县初级人民法院内部机构设置为例：1、刑事审判监督委员会区县法院设立刑事审判监督委员会简称“审监委”，配置首席法官1名，首席法官即业务院长，负责刑事犯罪案件审理，安排、协调本院刑事业务审判工作，主持本院审监委工作等。审监委由一定数量的委员组成，审监委委员分常任委员和临时委员，首席法官为常设委员，其他常任委员在高级别法官中选任，审监委临时委员由本院具有一定代表性的法官担任，常任委员任期法定，临时委员任期由本院审监委自行确定，但不得比常设委员任期长。审监委的日常工作机构为刑事审判监督委员会办公室（简称审监委办）。审监委直接不介入具体的个案，主要是研究、处理案件审理、裁判中的普遍性问题，以及法官在审判活动中涉及违法或审判业务规定等问题。审监委主要职责：负责本院管理的法官的任免；研究审判工作中一些制度性、规范性问题，指导、监督本院审判业务工作；总结具有全局性和指导性的审判经验，研究并发布对审判工作具有指导意义的案例；研究对需要向上级法院就有关适用法律和政策问题的请示，研究具体案件审判以是否违法违规等。2、业务审判庭区县法院设立刑事审判庭负责本级管辖的刑事犯罪案件审理和判决。可以根据具体情况设立案件登记及侦查措施审查庭、未成年刑事审判庭、轻微犯罪审判庭等业务法庭。业务法庭不设庭长，由高级别法官主持日常业务工作，审判工作实行法官制由合议庭依法全权负责，可根据实际业务情况配备若干名法官和助理法官（取消书记员），助理法官协助法官审判案件，无单独办案权。法官应在优秀的助理法官中选任，高级别法官在低级别法官中选升，严格按《法官法》相关制度管理。助理法官由人事部门按照法律规定和法院业务需要选聘，法官由法院按照法律规定和业务、职位需要在助理法官中选任，报人事部门备案。高级别法官和助理法官应在低一级的法院中选任或选聘，特别优秀的，可以跨级别遴选。初任法官或助理法官，必须先到基层法院工作。优秀的刑事辩护律师以及法学专家也可以直接选任为法官。3、综合保障办公室负责本院财物管理及后勤保障等综合工作。法院的经费由本级和上一级财政按一定比例承担，足额保障，依法接受审计部门监督。综合保障办公室以及审判庭内情人员不是法官，属于文职人员，由人事部门按照法律规定和业务需要选聘，按文职人员制度管理。 法院不设党委（党组）等组织，党员法官由中央和地方党组织根据《党章》和组织管理等规定管理。跨市（省）高级人民法院和最高人民法院，可根据具体情况，增加或减少机构设置。以上三级法院内部机构设置与原来的法院相比较，机构直属明显减少，并且业务对应整齐，既节约人力、财力，又会提高工作效率。 法院也没有必要像现在那样每一个法院内设党委或党组。党组织可以采用由同级党委跨部门方式设立，既有利于加强党对司法机关的领导和监督，又有利于党员之间的交流和学习。例如，是否可以在同地区内的法院和司法公裁院共设一个党组，便于监督和管理。（三）强化司法保障司法机关的人财物保障和管理由法律明确规定，不由地方或部门随意认定，应当逐步法定化。一是司法人员的聘用和管理，由司法机关依法自行进行。司法人员聘用条件、程序等由法律明确规定，不由人事和其他党政部门任意决定。对司法人员的行政处分等，有权依法申诉。对免职、撤职、开除公职等重大处分，司法人员有权提出行政诉讼。二是司法机关的经费保障，由国家法律直接规定，中央和地方财政部门根据法律规定予以保障支付。拒绝或拖延支付的，司法机关可以以不作为提起行政诉讼。财政部门败诉的，党委纪检检察部门依法追究法律责任，构成犯罪的依法追究刑事责任。
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