美国宪法中的廉政条款述评（被删重贴）
来源：党主立宪 作者：党主立宪 人气： 发布时间：2017-03-17
摘要：美国宪法 美国宪法中的廉政条款述评刘大生*（江苏省行政学院法政部，南京，210004） 摘要：美国联邦宪法中的廉政条款是美国联邦宪法的重要组成部分，是构建廉价政府的经典。其中限制国家元首和国会议员工资报酬的规定，最值得世界各国学习借鉴。由于廉政条款
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美国宪法 美国宪法中的廉政条款述评刘大生*（江苏省行政学院法政部，南京，210004） 摘要：美国联邦宪法中的廉政条款是美国联邦宪法的重要组成部分，是构建廉价政府的经典。其中限制国家元首和国会议员工资报酬的规定，最值得世界各国学习借鉴。由于廉政条款的限制，美国联邦主席除了工资没有其他任何报酬，而目前的年薪仅仅相当于新加坡总理的六分之一。美国联邦政府部长、副部长、联邦国会议员的年薪相当于新加坡政府部长年薪的九分之一到十分之一，相当于香港政府司长年薪的四分之一到五分之一。关键词：廉价政府；任期内不得增加；不得接受其他报酬；换届后才能生效 -------------------- 介绍美国宪法的作品，一般都强调美国的三权分立、司法审查、人权保障等等，而美国宪法中的廉政条款则往往被忽略。其实，美国宪法中的廉政条款也是美国宪法的重要组成部分，也是美国宪法不同于其他国家宪法的重要特点，具有极其重要的历史价值和法律价值，是美国发展强大的重要保证，是构建廉价政府的经典。下面，按照美国宪法自身的行文顺序，分别介绍评述这些廉政条款。A美国宪法第一条第六款第一项规定：“参议员和众议员应得到服务的报酬，这种报酬由法律确定，从合众国国库支付。”根据这一规定，议员的工资不能由原单位支付而只能从国库支付，这就避免了议员之间同工不同酬的问题，也避免了让企事业单位直接为国家工作人员支付工资的不合理现象的发生。我国的人大代表和人大常委的工资和津贴绝大多数是由原单位支付的，只有极少数没有工作单位的代表才从国库中支付一些误工补贴。一个普通工人和一个省部级干部，都是代表甚至常委，原单位给的报酬却大不一样。这对于代表是很不公正的，对于企事业单位也是不公正的。这种不公正也会成为腐败行为的诱因。B美国宪法第一条第九款第八项规定：“合众国不得授予任何贵族爵位。凡在合众国下担任任何有报酬或有责任之职务者，未经国会同意，不得从任何国王、君主或外国接受任何礼物、报酬、官职或任何一种爵位。”这一规定的目的是防止外事工作发生腐败从而损害国家利益。在外事活动中，国家工作人员如果接受了来自外国政府或者组织的物质利益或者精神利益，不仅有损国家的形象，而且肯定也会损害国家的实际利益。当然，在外事活动中任何礼物都不接受有的时候也很难做到，为此，宪法要求必须得到国会的同意，这样就可以使得接受礼物的行为变得公开透明，规范有序，有利于国会和民众对受礼行为的监督。用我们中国人的话说，这一规定体现了原则性和灵活性的统一，既能防止腐败，又不会耽误正常的外事工作。在我国的外事纪律中，也有一些预防腐败的规范，也发挥了一定的作用。但是，相比之下，我们的规范是纪律不是法律，是规定在红头文件中的，而不是规定在法律中的，更不是规定在宪法中的，其权威性是要打折扣的。C美国宪法第二条第一款第七项规定：联邦主席（President）“在规定的时间内，应得到服务报酬，此项报酬在其当选担任主席任期内不得增加或减少。主席在任期内不得接受合众国或任何一邦的任何其他报酬。”宪法明文限制国家元首的工资报酬，这在世界各国的宪法史上是罕见的。美国联邦最高法院大法官约索夫·斯托里早在19世纪30年代就评论说：“该项条文的明智怎么赞扬都不过分。”[①]根据“主席在任期内不得接受合众国或任何一邦的任何其他报酬”的规定，主席除了工资以外，就不能再获得其他任何报酬，诸如奖金、津贴、剪彩费、稿费、讲课费、润笔、顾问费、战争津贴，等等，都不能领取。当然，他在银行的存款利息不予取消，因为那是利润不是报酬。国家元首都不拿稿费、讲课费了，其他政府官员当然也不能随便拿。在苏联，宪法对领导人的报酬未作任何限制，领导人可以兼职兼薪，“多劳多得”。此外还给领导人发红包，数额比工资多。斯大林作为国家元首，同时兼任若干最高职务，如总书记、总司令什么的，各种报酬就多得不计其数，稿费多得数不清，办公室里、卧室里堆满了发霉的卢布。这不仅败坏了社会风气，还浪费了货币资源。根据主席工资在“任期内不得增加”的规定，任何一个联邦主席都是不能为自己涨工资的。如果联邦主席向国会提出为联邦主席张工资的法案，即使获得批准，该法案也必须等到现任主席任期届满之后才能生效。因此，历届联邦主席很少提出涨工资的法案。忙了老半天，自己不能享受，纯粹为继任者谋利益，谁会有积极性呢？因此，两百多年来，作为既是国家元首又是政府首脑的美国联邦主席，工资增长幅度是很低的，如果考虑到货币贬值的因素，现在的联邦主席与首任联邦主席相比，工资是下降的。“华盛顿当年的2.5万年薪，大约相当于”2000年“的50万。”[②]2000年的联邦主席是克林顿，年薪才20万刀锣，相当于华盛顿年薪的五分之二。克林顿在任时，制定法律，将联邦主席的年薪翻了一番，涨到了40万刀锣。但是，这一法案克林顿在任时不能生效，克林顿自己当然也就不能享受。小布什托克林顿的福，年薪涨到了40万刀锣，但是仍然赶不上华盛顿的年薪。这是纵向比较，如果横向比较，美国联邦主席的年薪显得更低。2007年，新加坡总理的年薪已经达到310万新元，相当于240万美国刀锣，也就是说，相当于克林顿年工资的12倍，小布什的6倍。1998年3月，朱镕基同志在担任总理后的国务院第一次全体会议上要求，国务院组成人员不得题词、不得剪彩。2003年3月，温家宝同志在担任国务院总理后的国务院第一次全体会议上重申了朱镕基前总理的要求。在笔者看来，国家领导人题词、剪彩也是对社会的贡献，朱镕基前总理、温家宝总理当然也会同意笔者的看法。然而，朱镕基同志、温家宝同志为何要禁止国务院组成人员题词、剪彩呢？原因在于法律没有禁止领导干部的劳务收入，一旦题词、剪彩，润笔和劳务费就控制不住了，规定“题词、剪彩不要钱”恐怕难以做到，所以干脆要求“不题词、不剪彩”。这一规定具有重要意义，然而其级别至多属于行政纪律，与美国宪法上的禁止性规定不能同日而语。D美国宪法第八条修正案规定：“不得要求过多的保释金，不得处以过重的罚金，不得施加残酷和非常的惩罚。”这是从英国法律中移植过来的，具体标准当然也有1688年以来英国历史上的判例作为参考。这一规定大大制约了国家机关通过罚款和保释金创收的欲望。美国联邦最高法院大法官约索夫·斯托里解释说：这一规定作用是“作为告诫国家政府的所有部门，警告它们防止发生像斯图亚特王室某些专制王朝期间在英国发生的如此残酷的诉讼程序。在那些时代，经常向法院和法院的宠信者所厌恶的那些人们索要过多的保释金；如果不交出，就将他们投入监狱。有时也会施加庞大的罚金和罚款，判处野蛮的和报复性的惩罚。”[③]这一规定也值得我国学习借鉴。E美国宪法第二十七条修正案规定：“改变参议员和众议员工资的法律，必须等到众议员换届之后才能生效。”（Amendment XXVII No law varying the compensation for the services of the Senators and Representatives shall take effect until an election of Representatives shall have intervened. ）这一规定的作用是抑制议员们自己为自己涨工资的冲动。美国国会除了立法权以外，还有征税权、铸币权、国库控制权、拨款权，如果不对“议员工资法”作出宪法限制，议员们自己为自己涨工资显然比较方便。第二十七条修正案的奇妙之处在于，它不是直接限制立法权，而是激励议员尤其是众议员们，在为自己涨工资的时候，要好好权衡权衡。众议员任期两年，如果一上任就修改法律为自己涨工资，很可能空欢喜一场。如果涨得合理，能得到民众的认可，改选时可以连任，自然也就能够享受到涨工资的好处。如果新工资法案不合理，工资涨幅过大，选民不认可，议员们就会失去选民的信任，改选时很可能落选，那么涨工资的好处就只有让他人（继任者）享受了。因此，议员们修改“议员工资法”的积极性一点也不高。因此，议员们的工资也不高。到2008年，普通议员的年薪为16.93万刀锣，比联邦政府的正部长的年薪略低，大概少1万多刀锣，与联邦政府副部长的年薪差不多，相当于美国大学三流大学教授年薪的两倍。但是，法律对于大学教授挣外快没有总额限制，对于议员挣外快则有总额限制。横向比较，美国议员的年薪相当于新加坡政府部长年薪的十分之一，相当于香港政府司长年薪的五分之一。更重要的是，议员们不能享受公家的住房和小汽车，也没有车贴、房帖。议员们两地分居，加重了家庭支出。还要与选民保持亲密联系，要经常往返于国会与选区，长途交通费虽能报销，但要自己掏钱租房居住，自己掏钱购买小汽车，每天还要处理几十封甚至几百封选民来信，还要准备各种讨论和辩论，也没有时间挣外快，即使挤出时间来挣外快，议会规定议员工资以外的收入不能超过工资的三分之一。[④]因此，在美国担任联邦议员，意味着不能发财致富。*作者简介：刘大生（1958－），男，江苏淮安人，中国共产党江苏省委员会党校法政部教授，主要研究方向为法理学和宪法学。[①] [美] 约索夫·斯托里：《美国宪法评注》，毛国权译，上海三联书店2006年1月第1版，第451页。[②] 任毓骏：《交车交房交飞机 克林顿着手处理身后事》，《人民网》2001年1月4日。http://www.people.com.cn/GB/guoji/20010104/370074.html。[③] [美] 约索夫·斯托里：《美国宪法评注》，毛国权译，上海三联书店2006年1月第1版，第573页。[④]与非：《美国国会》，北京，中国民主法制出版社2001年7月第1版，第137页。
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