内设机构大规模精简撤并是本轮司法改革的最佳突破口
来源：南门徙木的法律博客 作者：南门徙木的法律博客 人气： 发布时间：2017-03-17
摘要：法院改革新思维 【连载】第57期 |内设机构大规模精简撤并是本轮司法改革的最佳突破口作者：南门徙木 （微信公众号fyggxsw)《法院改革新思维》百度阅读链接《法院改革新思维》一书已在百度阅读独家发布，可点击上面链接即可前往阅读。在笔者看来，过于臃肿、庞
|
法院改革新思维 【连载】第57期 |内设机构大规模精简撤并是本轮司法改革的最佳突破口作者：南门徙木 （微信公众号fyggxsw)《法院改革新思维》百度阅读链接《法院改革新思维》一书已在百度阅读独家发布，可点击上面链接即可前往阅读。在笔者看来，过于臃肿、庞大的内设机构设置是中国法院整体办案效率低下的总根源，也正因为此，法院内设机构改革是本轮法院改革的最佳突破口。而决策层却选择以法官员额制作为改革突破口，而对内设机构精简撤并问题几乎只字未提，这无疑是本轮改革的一大败笔。现在，随着立案登记制实施后全国法院收案数的大幅激增，法官员额制改革更是面临骑虎难下的尴尬局面。鉴于此，笔者建议决策层及时调整改革思路，将法院内设机构的大规模精简撤并作为打破当前法院改革僵局的突破口，这样一来可以解决法院系统一线办案法官占比过低、办案行政化等痼疾，二来可以大幅提升法院系统的整体办案效率，应对立案登记制改革后案件激增的挑战。一、现行内设机构设置模式的弊端（一）后勤部门人员过多，审判业务部门人员所占比例偏低，在一线办案的人员数量偏少。目前，我国各级法院后勤部门数量已基本占到法院部门总数的半壁江山，有些法院甚至超过了业务部门的数量。相应地，后勤部门的人员数量也在逐年增多。一些法院每进行一次人员调整，就要增设几个后勤部门，相应地就会增加一些后勤人员。据笔者研究，目前大多数法院后勤部门的人员数量都要占到法院人员总数的三分之一以上，个别法院后勤部门人员甚至超过了业务部门的人员数量。为什么那么多人热衷于去后勤部门呢？因为后勤部门没有案件压力，比较清闲，同时工资又一分钱不少拿。实践中挤破头往后勤部门“钻”的大概有四类人：第一类是年龄大的老同志，坐等退休；第二类是受编制身份限制的人员，仕途无望，找个清闲部门混日子；第三类是外面有生意的人，根本没有把心思放在工作上；第四类是其他情况，诸如身体不好的、小孩太小需要照顾的，等等。实践中，许多法院真正在审判一线办案的法官（不包括在审判一线但不直接办案的庭长、副庭长）一般只能占到法官总数的一半，在审判一线工作的带编（行政编、事业编、工人编）书记员占书记员总数的比例还要更低。后勤部门和后勤人员过多直接拉低了人民法院的整体办案效率。比如，某法院有200名工作人员，年办理各类案件8000件。该院有100名法官，其中在审判一线直接承办案件的法官有50名；该院有80名书记员，其中在审判一线的有40名。则该院一线法官人均结案数为160件，一线办案人员（法官+书记员）人均结案数89件。这样的办案效率还是蛮高的。但该院所有法官的人均结案数只有80件，法院全体工作人员的人均结案数只有40件，办案效率马上就降下去了。目前，我国法院系统的人均结案数和法官的人均结案数与国外法治发达国家相比都是比较低的，这除了国情与法律制度方面的差异之外，一个非常重要的原因就是我国后勤部门占有法官的比例过高，拉低了整体办案效率。（二）法院人员忙闲不均。法院后勤部门和后勤人员过多导致的另一个直接后果就是法院人员的忙闲不均问题。“两个忙成狗、三个闲成猪”，这是许多法院干警对忙闲不均现状的描述，话虽难听，现状确实如此。一般来讲，各级法院的审判业务部门是比较忙的（基层法院行政庭、审监庭等案源严重不足的业务庭室除外），而各级法院的后勤部门整体上是比较清闲的（个别部门的个别岗位除外）。审判业务部门的忙是常年忙，几乎没有闲下来的时候；而后勤部门的忙则是偶尔忙，一年下来也就偶尔会间断性地忙那么几天。比如，法院的专职司法统计员一职，每个月只在统计数据、填写报表时忙三四天，而平时则几乎无事可做。由于法院后勤部门的核心职能就是应付上级的检查和绩效考核，因此，大多数后勤部门一般只会在绩效考核或领导下来检查前几天特别忙（忙于临时突击“造”各种迎检材料），而平常则相当清闲。更有甚者，一些后勤人员平时上班根本见不着人影，签到后就忙个人私事去了。实践中法院人员忙闲不均现象带来的负面效应是多方面的：首先，忙闲不均问题本身是审判资源配置不合理、不公平的一种表现，其导致大量的人力资源被闲置和浪费。其次，由于业务部门的忙碌和后勤部门的清闲反差实在是太过明显，并且后勤部门人员虽然清闲但工资却一分钱不少拿，导致许多人想尽办法逃离业务部门、涌进后勤部门，从而又愈发导致后勤部门和后勤人员的过度膨胀，人员的过度膨胀又使后勤部门更加清闲，从而形成恶性循环。再次，它会使许多处于较忙工作岗位的干警产生嫉妒和攀比心理，“凭什么大家拿一样工资，我整天累得要死，他整天无所事事？”一些干警甚至会因此心理失衡，进而会对本职工作消极应付、得过且过。最后，极个别审判业务部门干警在心理失衡状态长期得不到有效疏解的情况下会采取非正当方式自我调节，一些干警为了使自己比后勤部门多付出的劳动价值得到体现，可能会铤而走险、收取当事人给予的各种好处，办关系案、金钱案、人情案，捞取法外利益。（三）导致经费被大量浪费。法院每设置一个部门，就要为其拔付相应的经费，设置的部门越多，消耗的经费数量也就越大。前已述及，法院各业务庭室的经费普遍只有很少一部分被用作公用事务，剩下的大部分都落入了庭室负责人的个人腰包。因此，设置的部门越多，经费被浪费的也就越严重。（四）部门过多，导致领导多，指挥干活的多，真正动手干活的人少。中国法院由于沿袭的是僵化的行政化管理模式，加上“官本位”观念的影响，各庭室负责人普遍把自己的工作职责定位于“主持本庭室全面工作”。所谓的“主持全面工作”，一般情况下可以理解为“只安排指挥、不具体动手，只旁观指导、不参与操作”。据笔者了解，目前，在中国的基层法院，各业务庭庭长们的主要工作是分配案件和审签法律文书，基本不办案或只办很少的案件（主要指院机关民一、民二、刑庭、行政庭、审监庭的庭长，派出人民法庭庭长普遍办理案件）；在中级以上人民法院，不只庭长不办案，甚至连副庭长也基本上不怎么办案。各后勤部门的负责人一般也不直接办理业务，而是直接将相关业务分配给下面的工作人员，自己负责业务指导和事后审核。实践中，由于大多数部门领导都是只分活不（具体）干活，从而把自己搞得无比轻松，而下面具体干活的人却累得半死，由此形成了各部门内部严重的忙闲不均状态。事实上，在中国的各级法院，由于各种各样的“领导”数量实在太多，导致真正在一线干活、从事具体业务的人所占比例非常低。“一个干、一个看、还有一个在捣乱”，这是许多部门真实运行状态的生动写照。实际上，近年来我国各级法院一直反映的所谓“案多人少”矛盾，在笔者看来，不是各级法院的编制和人员数量太少，而是法院的管理和人员配置机制不合理、不科学，导致真正踏踏实实在一线从事案件办理工作的人太少了。（五）后勤部门过多，不但没有服务于审判业务部门，反而制约了审判执行工作的有效开展。设立各种后勤保障部门是为了为审判执行中心工作提供优质的综合保障和后勤服务。但实践中，许多后勤部门不但没有为审判业务部门提供服务和保障，反而时常“帮倒忙”，使审判业务部门不能集中精力审理案件。具体体现在：其一，法院的一些务虚部门，如机关党委、工会、政治处、妇联、监察室、研究室、老干部处、办公室等，这些部门为了在领导面前体现出自己的政绩，同时也为了在年终总结时有一些工作亮点，以表明自己并非真的是整日无所事事，每年会组织开展一些活动。比如，监察室可能会组织去监狱参观、观看廉政警示教育片、组织廉政演讲比赛等；机关党委可能会组织一些党建方面的活动，如庆“七一”演讲比赛、争创“五好”党支部、唱红歌比赛之类；工会或政治处可能会组织一些文体活动，如文艺晚会、合唱比赛、运动会、登山比赛、素质拓展训练之类；研究室可能会组织开展一些论文竞赛或调研活动；办公室可能会组织一些志愿者活动、法律宣传活动，等等。以上各类活动一般都要求各部门必须派人参加，有些重要活动还要求必须全员参与，一切工作为活动让路。另外，上级法院或地方党委政府组织的一些活动有时也要求下级法院参与。许多活动（如运动会、合唱比赛、文艺晚会等）还要提前很多天进行排练。“上面千条线，下面一根针”，每项活动最终几乎都需要各审判业务部门参与或推进，虽然单个部门每年组织的活动并不算多，但架不住法院各后勤部门的“轮番轰炸”。另外，各级法院每年还要应对若干个不同领导机关发起的、主题各不相同，但内容大同小异的教育实践活动。如此一来，各种活动带来的累加效应耗费了审判业务部门的大量时间和精力，大大压缩了办案时间，影响了审判执行工作的顺利开展。笔者曾亲耳听到一位中级法院的业务庭副庭长自嘲自己是“专职开会的副庭长”，庭室所有需要派人参加的会议和活动他都要参加，几乎大部分工作时间都在各种会议和活动中被浪费。其二，法院的一些后勤部门会把一些全院的绩效考核任务强行向各业务庭室摊派，增加各业务庭室的工作负担。比如，许多法院会规定各业务庭室的调研、宣传、信息工作任务，要求各业务庭全年要报送和发表一定数量的调研、宣传文章和工作信息，若完不成工作任务，年终绩效考核就会被扣去相应分值。二、部门越设越多的原因分析（一）为了调动干警的工作积极性。前文已经述及，在当前管理体制下，法院无法直接决定干警的工资发放标准，也无法按干警的工作表现为干警发放绩效工资。各级法院只能通过为干警解决职务和职级待遇的方式来调动干警的工作积极性。同时，由于当“官”有实实在在的利益和好处，法院系统大多数干警也把当“官”当作自己人生价值得以实现的主要载体，这就导致领导职位和干警需求之间存在巨大的供需矛盾。为了解决这一矛盾，不至于挫伤干警的工作积极性，同时也使那些辛勤努力工作的干警的付出得到相应回报，各级各地法院不得不通过各种途径，想尽各种办法增设部门、“开发”职务。这是目前各级法院部门越设越多的核心体制原因。（二）“上下对口”政策加剧了中基层法院的部门泛滥。中国法院的绝大多数内设部门都是自上而下逐级设立的，而且上级法院在设立部门时往往喜欢搞“上下对口”和全国一刀切，要求下级法院也必须逐级设立该内设部门。尽管广大中基层法院在运行一段时间后发现许多内设部门完全没有单独设立的必要，或者完全没有必要配备那么多人员，但也都尊重现实，实践中敢于撤并部门的法院很少。主要原因有二：一是撤并部门的操作难度要比新设部门大得多，要涉及到方方面面的利益，除非是基于上级法院的统一安排，很少有法院领导会去主动惹这种“麻烦”；二是各级法院经常会召开一些专门性的会议，如纪检监察工作会议、司法行政工作会议、宣传工作会议、人民法庭工作会议、审判管理工作会议等，每次专题会议都要特别强调该项工作的重要意义，要求下级法院高度重视，配齐配强工作人员、保障工作经费等。上级法院的相关主管部门有时还会在一些会议上或相关文件中要求下级法院的对口部门人员必须达到一定数量，有些业务还要求必须由专人负责，否则就要在考核时扣去相应分值。下级法院为了执行上级法院文件规定，保证绩效考核时不失分，也不敢随意撤并部门或缩减人员。三、改革路径（一）将法院内设机构设置纳入法律规制范畴。2013年10月，十二届全国人大常委会公布五年立法规划，《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》在列。目前，全国人大常委会相关部门正在征求对《人民法院组织法》修改的相关意见和建议。笔者建议，《人民法院组织法》对人民法院可以设置的内设机构名称（含业务部门和后勤部门）进行明确列举，未被列举的内设机构各级人民法院一律不得自行设立。鉴于目前中国共有3500余家各级人民法院，各个法院在工作人员数量、案件数量方面存在巨大差异。其中，一些“巨无霸”法院工作人员有一千多人，而西藏、青海等地一些“袖珍法院”工作人员只有十几人。大多数法院工作人员数量在50人至300人之间。因此，建议《人民法院组织法》仅对法院内设机构设置作出原则性规定，同时授权最高人民法院出台各级人民法院内设机构设置的具体细则，对各级人民法院各内设机构的设置条件、法院工作人员数量与内设机构总量的比例、各内设机构的最低人数配备要求等作出明确规定。（具体建议详见本章附录）（二）彻底摒弃“上下对口”的传统思维。笔者认为，人民法院在设置内设机构时至少应当考虑两方面的因素：一是法院的工作人员数量，二是相关案件的案源数量或相关业务的工作量。1.就工作人员数量而言，截止2013年5月，最高人民法院机关在编工作人员数量为1169人[1]，各省份高级人民法院工作人员数量普遍在400人以上，各中级人民法院工作人员数量普遍在150人以上。而各基层法院的人员数量相差悬殊，最多的有五六百人，最少的仅有十几人，大多数基层法院人数在100人至200人之间。最高人民法院目前的一级内设机构约有30个，其平均每个一级内设机构的工作人员数量在40人左右；各省高级人民法院目前的一级内设机构约有25个，其平均每个一级内设机构的工作人员数量一般在15人以上；各中级人民法院的一级内设机构一般在20个以上，其平均每个一级内设机构的工作人员数量一般在10至15人之间；大多数基层法院的内设机构在20至30个之间，其平均每个内设机构工作人员数量只有5至10人，后勤部门的平均人数更少。因此，当前不考虑下级法院工作人员数量的实际情况而盲目要求“上下对口”设置部门的做法是严重脱离实际的，实践中也出现了一系列不容忽视的问题。多设几个部门对最高法院和各省高院来讲，仍然可以保障每个内设部门的基本人员配置。但对于广大中基层法院来讲，与上级法院在内设机构设置上搞“上下对口”有时则完全没有必要，因为相关业务量根本达不到。而且，下级法院由于人员数量普遍较少，设置与上级法院对等数量的部门势必削减业务庭室工作人员数量，降低一线审判人员占法院工作人员总数比例，造成人员忙闲不均、整体办案效率下降等问题。2.就业务数量而言，目前法院的许多内设部门虽然从理论上讲对于分权制衡或者案件的集中分类办理很有意义，但实践中在广大中、基层法院却面临着业务量严重不足的尴尬。比如，行政审判作为一种特殊的审判类型，在理论上当然有单独设立行政审判庭的必要性，但现实中绝大多数基层法院行政审判庭年审结案件不足50件，案源严重不足，造成审判资源浪费和闲置。再比如，目前许多基层法院设置了司法技术科，从事委托拍卖、委托评估、委托鉴定工作，由于法院只是负责上述业务的委托、起一个中介的职能，工作量较小，一名法院工作人员每年办理三四百件甚至更多的上述委托案件基本没有压力。实践中，大多数基层法院全年的委托拍卖、委托评估、委托鉴定案件总和也不过一二百件，这些案件即使由一名工作人员去办也是绰绰有余，但事实上相当多的基层法院司法技术科工作人员总数都在三人以上，造成人员闲置和浪费。因此，笔者认为，一些部门对于上级法院或者案件特别多法院来讲可能确实有单独设立的必要，因为其业务量已达到设立新部门的程度，同时其工作人员数量也足以支撑另行设立新部门。但在大多数中基层法院却完全没有必要对口设立相应部门，一是中基层法院人员数量难以承受，二是中基层法院相关案源或业务量严重不足。因此，建议摒弃目前“上下对口”的内设机构设置模式，赋予各级法院相对自由的内设机构设置权限，允许各级法院根据其工作人员数量和案件特点，在《人民法院组织法》列举内设机构名称范围内自行决定设置几个内设机构和设置哪些内设机构。[1]目前最高法院机关在编人员1169人，平均年龄40.4岁。其中，40岁以下人员598名，占全院机关总人数的51.2%，全部拥有大学本科以上学历，其中博士98人、硕士315人。载《人民法院报》2013年5月5日。
|
