信息公开案件中以内设机构名义作出答复的法律效力

信息公开信息公开案件中以内设机构名义作出答复的法律效力实践过程中，行政机关中受理政府信息公开申请的一般为内设的办公室、法制办等机构，因流程繁琐等原因，作出答复时往往已经临近法定期限，部分行政机关即在信息公开答复上加盖办公室、法制办的印章并送达行政相对人，行政相对人对答复主体不服，起诉到人民法院要求撤销的案例屡见不鲜。根据《条例》及相关地方性法规、政府规章的规定，行政机关有权指定其内设的政府信息公开工作机构负责政府信息公开的工作，具体承办行政机关的政府信息公开事宜，但该内设机构不能据此成为信息公开的主体，信息公开的主体始终应当是制作、保存相关政府信息的行政机关，浙江省高院有案例显示，行政相对人因信息公开答复系杭州市政府信息公开联席会议办公室名义作出要求撤销答复，法院认为该以办公室名义作出答复属于行政瑕疵，予以指正，并给出了相关司法建议。据此，虽然以办公室、法制办等内设机构名义作出的信息公开答复不会当然的被撤销或确认违法，但是为了行政机关的规范化管理和更好的履行政府法定职责，行政机关还是应当以自己名义在信息公开答复书上盖章并送达行政相对人。附：法律依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三条第三款县级以上地方人民政府办公厅（室）或者县级以上地方人民政府确定的其他政府信息公开工作主管部门负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作。第四条第一款各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。政府信息公开工作机构的具体职责是：具体承办本行政机关的政府信息公开事宜。《浙江省政府信息公开暂行办法》第七条行政机关应当指定机构（以下称政府信息公开工作机构）负责本机关的政府信息公开工作，配备与工作职责相适应的工作人员，履行《条例》第四条规定的各项职责。附：案例浙江省高级人民法院行政判决书（2011）浙行终字第4号上诉人（原审原告）徐。上诉人（原审原告）严。被上诉人（原审被告）杭州市。住所地：杭州市环城北路号。法定代表人邵。委托代理人季。徐、严诉杭州市土地行政信息公开一案，杭乙市中级人民法院于2010年11月12日作出（2009）浙杭行初字第68号行政判决。徐、严不服，向本院提出上诉。本院于2010年12月27日立案受理后依法组成合议庭，并于2011年1月18日公开开庭审理了本案。上诉人徐、严，被上诉人杭州市的委托代理人季出庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明：2009年10月19日，徐、严向杭州市邮寄政府信息公乙请表，要求公开“批准上城区望江村撤村建居10%留用地的申报材料（包某某报时间、申报总面积、申请留用面积、具体位置、图）及撤销村建制征地经济补偿协议书、留用地批准书等”政府信息。2009年11月2日，杭乙市政府信息公开联席会议办公室（以下简称市信联办）致函市国土资源局（杭丁开办（2009）57号《关于某雪良、严的政府信息公开受理函》），将徐、严提出的政府信息公乙请转由该局办理、答复。同日，市信联办告知徐、严（杭丁开告知（2009）30号《杭州市信息公开办理情况告知书》），根据《中华人民共和国政府信息公开条例》、《杭乙市政府信息公开规定》，其政府信息公乙请已于2009年10月29日转由市国土资源局办理、答复，当事人也可以直接向市国土资源局提出该申请。2009年11月4日，市信联办向徐、严寄发该告知书。原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”考察原告要求被告公开的政府信息的内容描述：（一）关于上城区望江村撤村建居10%留用地的申报材料和留用地批准书，同时结合《杭州市批转市国土资源局关于甲杭乙市区留用地管理暂行意见的通知》（杭甲函（2005）128号）二、指标核发（一）“自……撤村建居之日起，按建设项目征用撤村建居农用地（不含林地）面积的10％核发留用地指标”的规定，原告上述申请公开的，应当是望江村撤村建居10%留用地指标的申报及批准文件。原告主张，根据《杭州市办公厅关于完善撤村建居和城中村改造有关政策的意见（试行）》（杭甲办（2005）8号）、《杭州市批转市国土资源局关于甲杭乙市区留用地管理暂行意见的通知》（杭甲函（2005）128号）、《杭州市办公厅转发市土地管理局关于乙市撤村建居集体所有土地处置补充规定的通知》（杭甲办（1999）13号）、《批转市扩大撤村建居改革试点推行农转居多层公寓建设领导小组办公室关于开展城中村改造试点工作实施意见的通知》（杭甲函（2003）75号）等规范性文件规定，杭州市是杭乙市区留用地的审批机关。经查，上述规范性文件中的杭甲办（2005）8号、杭甲函（2003）75号文，未涉及留用地审批机关的规制。杭甲函（2005）128号三、指标管理（一）规定：“建立留用地指标卡结算制度，以村为单位对留用地指标实行台账管理。由市国土资源局负责对留用地指标的核定、预支、调剂及使用进行登记管理。”据此，杭州市并非撤村建居10％留用地指标的审批机关，依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条的规定，其亦不应是撤村建居10%留用地指标申报材料和留用地批准书的公甲务主体。杭甲办（1999）13号文某虽有“为解决撤村建居后原村集体经济组织及其成员的生产、生活问题，可由原村集体经济组织提出申请，经区人民政府审核，报市政府同意，在杭乙市土地利用总体规划确定的建设留用地范围内留出部分土地，其面积控制在可转为建设用地的农用地总面积的10％以内。”的规定，但其系针对留用地项目，而非指标所作规定。（二）关于撤销村建制征地经济补偿协议书。杭甲办（1999）13号文某某：“杭乙市土地利用总体规划确定的建设留用地范围内的农用地，由储备中心（杭乙市土地储备中心）按确定的补偿标准，与原村集体经济组织签订‘撤销村建制征用集体土地经济补偿协议书’，并按协议约定向某村集体经济组织付清补偿费用；”2003年5月28日起执行的《关于调整市、区土地行政主管部门征地及相关工作程某和职责分工的通知》（杭丙资迁（2003）10号）又规定，征地（经济）补偿安置协议由杭乙市各区国土资源局与被征地单位签订。故撤销村建制征用集体土地经济补偿协议书并非被告杭州市在履行职责过程中制作或获取的政府信息，相应地，杭州市依法不属于该信息的公甲务主体。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于某某政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”被告杭州市在收到原告徐、严的政府信息公乙请后，经查将相关申请转杭乙市国土资源局办理，其实质是作了《信息公开条例》第二十一条第（三）项中“不属于某某政机关公开”的意思表示，根据前述规范性文件，被告并非原告申请相关信息的制作或获取机关，故被诉行政行为认为原告申请的相关信息不属于某某政机关公开正确。对于被告的转办行为，根据杭甲函（2005）128号文的某某，被告将留用地指标的申报材料和留用地批准书的政府信息公乙请转杭乙市国土资源局办理，具有规范性文件依据，从便民的角度，其径行转办的行为并无不当；但根据杭甲办（1999）13号、杭丙资迁（2003）10号文，被告在未查明相关事实的情况下，将撤销村建制征用集体土地经济补偿协议书的政府信息公乙请一并转杭乙市国土资源局办理不当。行政程某方面，《政府信息公开条例》第二十四条第一、二款规定：“行政机关收到政府信息公乙请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”本案中，徐、严于2009年10月19日向杭州市申请本案政府信息公开，市信联办于2009年11月4日将相关政府信息不属于某某政机关公开的书面意见向某告寄发，原告于次日收到。该程某符合政府信息公开办理期限的规定。但本案中市信联办以自己的名义作为，应当认为被诉行政行为在形式上存在瑕疵。综合上述意见，被诉行政行为虽存在将撤销村建制征用集体土地经济补偿协议书的政府信息公乙请转杭乙市国土资源局办理的不当，但其案涉信息不属于某某政机关公开的认定，具备事实根据及法律依据，程某方面存在使用内设机构印章的瑕疵，但尚不足以导致撤销，予以指正。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告徐、严要求撤销杭州市作出的杭丁开告知（2009）30号《杭州市信息公开办理情况告知书》、判决杭州市公开其批准的“上城区望江村撤村建居10%留用地的申报材料（包某某报时间、申报总面积、申请留用面积、具体位置、图）及撤销村建制征地经济补偿协议书、留用地批准书”等政府信息的诉讼请求。徐、严上诉称：1、杭丁开告知［2009］30号《杭州市信息公开办理情况告知书》形式要件不合法，一审判决认定为瑕疵违反法律规定，应依法撤销。上诉人认为，行政机关作出具体行为，其形式和内容都应该符合法律规定，制作行政公文首先应当名正，即行政公文形式要件与行政主体相一致，这是具体行政行为最起码的合法性要求，一审判决将被诉行为形式要件不合法认定为瑕疵，违反法律规定。2、本案是行政信息公开争议的履行之诉，一审法院作出割裂诉讼标的的判决逻辑混乱、判决结果自相矛盾，一审判决应依法撤销。原告起诉状的第l、2项诉讼请求为本案诉讼标的，是本案履职之诉的整体，指向是请求人民法院判决被上诉人公乙请的信息，之所以分开是因为在申请阶段，被上诉人作出了不予公开的告知行为，故在起诉状中先予撤销并同时请求判决行政机关履行公甲务。上诉人认为，人民法院无论是判决撤销还是判决维持，这一整体都不能割裂，否则就不符合逻辑。因为，如果判决维持被告的不予公开告知行为，就意味着原告申请公开的信息法院不支持，被告无需公开。如果判决行政机关公乙请的信息，就意味着被告是涉案信息的公开主体，先期作出的不予公开告知行为错误，此时就应该明确撤销被告先期作出的不予公开告知行为，判决被告承担败诉责任。但一审法院处理本案，既判决维持被告不予公开的告知行为，又判决被告公开涉案“上城区望江村撤村建居10％留用地的申报材料（包某某报时间、申报总面积、申请留用面积、具体位置、图）及撤销村建制征地经济补偿协议书、留用地批准书”等政府信息，一审判决逻辑混乱、结果自相矛盾，令人费解。请求撤销一审判决和杭丁开告知［2009］30号《杭州市信息公开办理情况告知书》，继续判决被上诉人公乙请的信息。杭州市在法定期限未提交答辩意见，庭审时答辩称：1.答辩人已依法履行政府信息公开法定职责，上诉人的上诉理由不成立。2009年10月19日徐、严向答辩人邮寄政府信息公乙请书，要求答辩人公开“批准上城区望江村撤村建居10%留用地的申报材料（包某某报时间、申报总面积、申请留用面积、具体位置、图）及撤销村建制征地经济补偿协议书、留用地批准书”等政府信息。答辩人依法于2009年11月2日制作杭甲公开办［2009］57号《政府信息公开受理函》转由市国土资源局办理、答复。同时拟制了《杭州市政府信息公开告知书》寄给徐、严，告知他们“已将该申请转由市国土资源局办理、答复”，并告知其“也可以直接向市国土资源局提出该申请”。至此，答辩人已履行了政府信息公开的法定职责。2.一审判决事实清楚，并无不当。一审法院依照《行政诉讼法》及其司法解释的规定，依法经过公开开庭审理作出（2009）浙杭行初字第68号行政判决，事实清楚，证据确凿，程某合法，适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。一审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。庭审中，双方当事人围绕上诉人申请公开的政府信息内容、被上诉人杭州市是否具有公乙请事项的法定职责以及被诉行为是否符合法定程某等审理重点，进行了质证、辩论。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定，政府信息的来源：一是行政机关制作；二是行政机关从公民、法人或者其他组织处获取。政府信息公开的主体，前者为制作该政府信息的行政机关，后者为保存该政府信息的行政机关。本案中，上诉人徐、严申请公开的“批准上城区望江村撤村建居10%留用地申报材料（包某某报时间、申报总面积、申请留用面积、具体位置、图）及撤销村建制征地经济补偿协议书、留用地批准书”等信息，并非由被上诉人杭州市具体制作，其亦未从公民、法人或其他组织处获取。至于上诉人在庭审时提及的《杭乙市撤村建居集体所有土地处置补充规定》（杭甲办［1999］13号）、《杭州市批转市国土资源局关于甲杭乙市区留用地管理暂行意见的通知》（杭甲函［2005］128号）等规范性文件，亦均不足以证明被上诉人已经制作或保存了上述信息。且被上诉人在收悉上诉人信息公乙请后，经审查认为依法并不属于其信息公开范围，遂在法定期限内书面告知上诉人其信息公乙请已转由杭乙市国土资源局办理，也可直接向该局提出信息公开之申请。被上诉人的上述行为足以证明其已依法履行了相应的职责。原审法院据此判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程某合法。且原审已就被上诉人以“杭乙市政府信息公开联席会议办公室”名义作出涉案告知书存在告知主体不当的行政瑕疵予以指正。至于被上诉人在涉案告知书中虽然引用了法律依据的名称，但未明确引用具体条款的问题，并未给上诉人的实体权益造成侵害，故仍可以行政瑕疵认定，本院一并予以指正。综上，上诉人要求撤销原审判决和被上诉人的被诉告知行为，判令被上诉人公开政府信息的上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人徐、严共同负担。本判决为终审判决。审判长惠忆审判员马惟菁代理审判员黄金富二〇一一年一月二十七日

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