政府信息公开答复引用法律条文中的“移花接木术”

法律实务评论政府信息公开答复引用法律条文中的“移花接木术”关智慧律师“移花接木”在百度百科中是这样解释的：移花接木指把一种花木的枝条或嫩芽嫁接在另一种花木上。比喻暗中用手段更换人或事物来欺骗别人。（http://baike.baidu.com/link?url=Wzl60I9axaYKE6P4Yn0yryPmaWY6wuCW-yZFSjUJNvDaPFyWlKrRHfP_1YRwKlx7dO4lqPjajCaxoKuAmwkr9fYZcX76IpuA6QvBN4R7261QhjtIzcM77FjezWLmgEaR）我在今年看到的两份政府信息公开答复中，发现北京市东西城房屋管理局在引用法律条文时不约而同的使用了“移花接木术”，把《政府信息公开条例》中的个别法律条文（第二十一条第（二）款）当做“花”，插在北京市地方政府部门自己制定的土政策这块“木”上，作为支持其信息公开答复的法律依据，造成一种奇怪的法律景观。我们来看一下这两份政府信息公开答复。答复一：北京市西城区房屋管理局西房管字[2016]第43号-不予政府信息公开答复书。“陈某：……您申请获取（某处房产被政府收购的信息，包括但不限于房价评估表、领取房价款的凭证、房主或继承人申请收购的表）的信息，涉及落实私房政策的信息，并非文革产原房屋坐落、面积、间数、原产权人房屋权属有关证明方面的信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（二）款之规定，我局对您所申请公开的政府信息不予公开。……2016年3月17日”答复二：北京市东城区房屋管理局东房（2016）第086号—不告政府信息公开答复告知书。“王某：……您申请获取的信息（某两处房产发给定租租金认定、审批、领取状况的记录信息）不属于原房屋坐落、面积、间数、原产权人房屋权属有关证明方面的内容。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（二）款的规定，该信息本机关不予公开。……2016年8月9日”在上面两例答复中，申请人申请公开的信息，分别为文革产在落实私房政策中被国家收购的信息和经租房租金收取的信息，都属于私房的历史档案信息。西城区房屋管理局和东城区房屋管理局答复不予公开的理由和援引的法律条文是完全一样的，可见在私房历史档案信息公开的问题上，东西城房屋管理局存在高度的默契。这两个答复都以《政府信息公开条例》第二十一条第（二）款为不予告知的法律依据。我们看一下《政府信息公开条例》第二十一条第（二）款是怎么表述的。《政府信息公开条例》第二十一条第（二）款：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；……”可是，《政府信息公开条例》第二十一条第（二）款只是说“属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由”，并没有说“凡不属于原房屋坐落、面积、间数、原产权人房屋权属有关证明方面的信息均不予公开”啊。所以，这两个答复以《政府信息公开条例》第二十一条第（二）款作为不予公开私房历史档案信息的法律依据是不完整、不充分的，它们一定还有其他方面的依据。这其他方面的依据就是2012年2月21日北京市住房和城乡建设委员会关于《东城区房屋管理局<<>关于经租房档案查询有关问题的请示>》的批复（京建函〔2012〕56号，以下简称“56号批复”）。该批复原文如下：“北京市东城区房屋管理局：你局《关于经租房档案查询有关问题的请示》收悉，经研究批复如下：一、经租房原产权人或其亲属要求查询被经租房有关档案材料的，由上述人员到原房屋所在地房屋管理部门提出申请，由房屋所在地落实私房政策管理部门受理、核实有关材料后，符合原产权人或其亲属条件的，20个工作日内给予书面回复。书面回复主要包括原房屋坐落、面积、间数、原产权人房屋权属有关证明方面的内容。原房产权人或其亲属要求复印房屋权属证明，不涉及保密的，可予复印；涉及保密的，依法不予提供相关档案材料。二、文革产、代管产、献产等与落实私房政策相关的原产权人或其亲属要求查询的，按照上述规定执行。三、落实私房政策工作政策性强、与群众利益密切相关，请你局加强领导，做好政策宣传、解释工作，执行中遇有问题请及时反馈我委。四、其他区县住房城乡建设委、房管局遇有上述问题，按此批复的要求办理。此复。”（http://www.bjjs.gov.cn/publish/portal0/tab662/info69002.htm）到这里，我们就看明白了，原来西城区房屋管理局和东城区房屋管理局是把《政府信息公开条例》第二十一条第（二）款当做“花”，插在北京市住建委的56号批复这块“木”上，台面上用《政府信息公开条例》第二十一条第（二）款作为不予公开私房历史档案信息的法律依据，而实际被隐藏起来的真正的答复依据则是北京市住建委的56号批复，换句话说《政府信息公开条例》第二十一条第（二）款只不过是挂在前面的“羊头”，实际兜售的却是北京市住建委56号批复的“狗肉”。很明显，在这两个信息公开答复中，北京市住建委的56号批复比全国人大的法律、国务院的行政法规更好使，至于该批复是不是符合国家法律、行政法规则在所不顾。国家的法律、行政法规不但没有被信仰、被尊重，反而被当做庸俗利用、装潢门面的工具，这是一种很糟糕的现象，对我们国家的法治事业有害。回到西房管字[2016]第43号-不予政府信息公开答复书和东房（2016）第086号—不告政府信息公开答复告知书，这两例答复除了在实质合法性上存在问题，在法律引用的技术性上也有问题，即政府信息公开答复引用法律依据不完整。政府信息公开作为行政行为之一种，其作出应当有法律依据，并且原则上应当在答复中列明所依据的法律规则。一般来说，一个完整的法律规则，其逻辑结构，至少包括行为模式和法律后果两部分，可以通俗地表达为在什么样的情况、条件或场景下（行为模式），会出现什么样的法律后果。一条的法律规则，可能体现在一个法律条文中，也可能由几个法律条文共同构成，甚至由散布在不同的法律文件中的若干个法律条文共同构成。就《政府信息公开条例》规定的不予公开来说，第二十一条第（二）款的规定，仅相当于一条法律规则的法律后果部分，其行为模式部分则分散规定在第八条（不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定）和第十四条（不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息）。因此，行政机关作出不予公开的答复，除了援引第二十一条第（二）款的规定，还应同时援引第八条或第十四条中的具体条款，惟其如此才构成对法律依据的完整引用。而西房管字[2016]第43号-不予政府信息公开答复书和东房（2016）第086号—不告政府信息公开答复告知书，在法律依据引用上仅仅援引了《政府信息公开条例》第二十一条第（二）款相当于法律规则中法律后果的规定，但对于行为模式部分的规定，即《政府信息公开条例》第八条或第十四条却未予援引。因此，这两个答复所援引的法律规则（法律依据、法律条文）是不完整、不充分的，在性质上属于法律适用错误，应予撤销。另外，需要注意的是，《政府信息公开条例》第八条和第十四条本身又是很笼统的，其规范性质有点象《合同法》第五十二条第（五）项（违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效），属于一种“转介条款”，其发挥作用往往依赖其他专门法律如《保守国家秘密法》、《反不正当竞争法》等相关法律条文的支持。正如《北京市政府信息公开规定》第八条规定：“……符合下列情形之一的政府信息，不予公开：（一）根据《中华人民共和国保守国家秘密法》等法律、法规和国家有关规定，涉及国家秘密的；（二）根据《中华人民共和国反不正当竞争法》等法律、法规和国家有关规定，涉及不为公众所知悉、能给权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息的；（三）根据相关法律（如正在全国人大审议的《民法总则》）、法规和国家有关规定，涉及他人身份、通讯、健康、婚姻、家庭、财产状况等个人隐私信息的；……”可见，在不予公开的政府信息公开答复中如何准确、完整引用合法有效的法律依据、法律条文是很复杂的，无论作为申请人还是作出答复的行政机关都应给予足够的重视。

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