| 法院改革新思维 【连载】第68期 |日本法院的超高办案效率及其启示文︱南门徙木（微信公众号fyggxsw)《法院改革新思维》百度阅读链接《法院改革新思维》一书已在百度阅读独家发布，可点击上面链接即可前往阅读。目前日本约有法官2900人，2008年至2012年五年间日本全国法院每年受理各类事件数量在400万件（人）左右，最多的2009年接近460万件（人），最少的2012年约380万件（人）（详见下表一）。据此计算，日本法官年人均结案在1300件（人）至1600件（人）之间。如此高的结案数量对我国法官来讲是难以想像的。日本法官高效率背后的秘决是什么？本文，笔者将通过一系列数据论证为大家揭开这一问题的答案。表一：日本全国法院系统近年来受理各类事件数据汇总表年份全事件民事行政事件刑事事件等家事事件少年事件2008年4432984225243712388007660131757342009年4597225240856412151437995721739462010年4317905217935511584408150521650582011年4059778198530511058228155231531282012年379794517075681098955857237134185注：１.民事行政事件和家事事件的统计单位为件数，刑事事件和少年事件的统计单位为人数，以下各表均同。２.刑事事件包含医疗观察等事件在内。一、日本法院办案高效率的原因（一）法官以外的法院工作人员数量较多而且类型丰富。1990年前后，日本全国有法官2830人，其中最高裁判所、高等裁判所、地方裁判所和家庭裁判所的法官约1410人，助理法官约610人，简易裁判所法官约810人。法官以外的职员约21800人，法院共有24630人，占当时日本人口1.23亿的1/5000。此时法官以外的法院工作人员与法官的比例高达7.7:1。1999年7月1日，日本司法改革审议会公布的实际法官数为2843人，法院工作人员实际数为21835人，二者合计24678人，与十年前相比几乎没有变化。日本的司法辅助人员不仅数量较多，而且类型十分丰富，大致可以划分为秘书官、调查官、书记官、速记官、执行官、庭吏、技术官、事务官等职员。日本法院每年处理的各类事件高达四五百万件，平均每名法院工作人员办案数量为200件（人）左右。目前我国虽然有法官19万余人，但法院总人数仅为32万人，法官与司法辅助人员尚且达不到1：1的配比。目前，我国法院每年审执结各类案件1200万件左右，法院年人均结案40件左右。如果以法院总人数来衡量，中日两国法院办案效率的差距会小很多。（二）非诉事件在日本法院受理事件中占比很高在日本，各级裁判所每年受理的诉讼事件仅占受理事件总量的四分之一至三分之一，其余均为非诉讼事件。一般而言，只有诉讼事件才要求法官亲自参与，非诉讼事件大都由法官以外的其他工作人员办理。因此，日本法官每年需要亲自处理的只是法院受理各类事件中的一小部分。以平成24年（2012年）数据为例，日本全国各级裁判所共受理各类民事行政事件共计1707568件，其中受理诉讼事件为659080件，仅占38.6%，受理调停事件55862件，占3.3%,受理其他事件992626件（其中破产92552件、执行222976件、督促程序281724件，过料（处以罚款）89144件，保全命令18887件，其他287343件），占58.1%。共受理各类刑事事件共计1098955人，其中受理诉讼事件440619人，仅占40%，受理诉讼事件以外事件658336人，占60%。据此，2012年，日本除家庭裁判所外的各级裁判所共受理各类诉讼案件1099699件，法官年人均结案431件（人）（除去350名家庭裁判所法官，日本约有法官2550名），这才是日本法官的真实工作量。（三）司法过程中非常注重吸收国民参与日本国民参与案件处理主要有三种方式，调停委员、司法委员和参与员。司法调停是日本的独特做法，是在诉讼程序之外单独设立的制度，包括家事调停和民事调停。家事调停负责离婚以及夫妻、父母、子女之间的纠纷，由《家事审判法N规定。民事调停负责家事调停以外的所有民事纠纷。民事调停原则上由调停委员会进行，调停委员会由一名主任和两名以上委员组成，主任由地方法院从法官中指定。案件类型不同，调停委员会的组成人员也不同。民事调停委员不是法官，而是国家法律规定的法院中的非专职法院工作人员，属于特别职务的国家公务员。调停委员主要从三类人中产生：具有律师资格的人；对解决民事和家事争端有专门知识和经验的人；40岁至70岁的具有丰富社会阅历、人品可靠的人。调停委员任期两年，可以连任。2003年，日本修改了《民事调停法》，创设了律师任法官制度，即律师可被任命为民事调停法官，并赋予其与法官同样的权力。其条件是最高法院任命，5年律师工作经历。其权限仅仅限于调停。这是日本政府尝试“兼职法官”制度的实践。截至2007年2月，日本全国有民事调停委员14009人、家事调停委员12635人，其职业分布为律师、医生、大学教授、公务员、公司职员、制造业、宗教人士等等。表二：为2003年至2012年日本调停案件受理情况汇总表：案件数年份地方裁判所调停案件简易裁判所调停案件家庭裁判所调停案件民事家事调停案件合计2003年20476132601361257514322004年15454391731332275739452005年15593213831298764528182006年15083025281296904337262007年15412540131300613856152008年19161482421310932812512009年29741056371382402468512010年8269795351405572283612011年11882630091373902122812012年722848627141802197657从表二可以看出，2003年至今，日本调停案件收案总数呈逐年下降趋势，2012年调停案件总数仅为20万件，仅为十年前的四分之一强。值得注意的是，家庭裁判所调停案件总数十年来变化幅度极小，而简易裁判所调停案件收案数逐年下降且下降幅度较大，究其原因，笔者推测可能与2003年《民事调停法》的修改有一定关系。除了调停制度中的调停委员外，日本在民事诉讼和家事审判程序中也吸收国民参与协助处理案件，这就是司法委员和参与员制度。司法委员是简易法院的一大特征。司法委员作为国民参与审判，帮助法官做好当事人调解工作的一种积极尝试，在日本起到相当大的作用。这些委员原则上没有报酬，但要适当支付差旅费和日工资。1999年日本选任了约6000名司法委员，他们来自各行各业，职业大都是律师、公认会计师、不动产鉴定师、医生、法院退休职员等。2012年在简易法院审结的424368件第一审通常诉讼程序案件中，有司法委员参与的案件为57713件，占13.6%。参与员的选任与司法委员大致相同，标准也大都一样，地位也无变化，所不同的是，参与员只是在家庭法院中才存在，属于家庭法院的“司法委员”。目前日本参与员大约有6000名。综上，目前日本调停委员、司法委员、参与员总数达到将近四万名，是法院工作人员的1.5倍，国民的广泛参与无疑能够大大降低职业法官的工作量。（四）纠纷重复计算现象比较突出日本法院每年处理的纠纷数量远没有统计报表上的数据那么夸张，这其中有一个统计口径和统计方法的问题。日本的司法统计报表做得非常细，而且其不是以纠纷数量而是以事件为单位进行统计,一起纠纷在不同的环节可能会以不同事由被重复统计。比如，一起普通的民事诉讼案件，法官如果认为该案有调停的可能，便可依职权将案件交付调停，并中止原来的诉讼。如此一来该纠纷就成为了两个事件，在诉讼事件和调停事件中分别统计。如果当事人申请财产保全或者判后申请强制执行，那么就又多了两个事件。日本实行三审终审制，如果当事人提起控诉或抗告，事件数量还会更多。而在我国，案件类型总体上仅被划分为审判和执行两大类，许多诉讼中的具体环节，如鉴定、财产保全、调解以及对诉讼当事人违反相关规定的罚款等，都没有作为具体的事件单独进行统计。二、日本四级裁判所办案高效率的针对性研究（一）简易裁判所日本简易裁判所共有810名法官，2005年至2012年简易裁判所法官的年人均办案效率如下表：案件数年份民事行政事件刑事事件合计法官年人均结案2005171180911797052893519357220061666544112318827917383447200714052411000828240807629732008138668491449223031842843200915179729015022421483298920101313712858306217402826842011119211081683220109532483201298709880234817914582212从上表可以看出，2005至2012年间，日本简易裁判所法官年人均结案最低为2012年的2212件（人），最高为2005年的3572件（人），呈逐年下降趋势。下面，笔者分别从民事行政和刑事两个方面来探求简易裁判所法官高效率背后的秘密。1.民事行政事件方面原因一：非讼案件所占比例较高。在简易裁判所受理的所有民事行政事件中，诉讼事件约占45%，非诉事件约占55%(详见表四)。由于非诉事件处理起来工作量较少，且相对简单，故一般由法官之外的工作人员具体办理。表四: 2008至2012年简易裁判所民事行政事件的具体构成表 诉讼程序督促程序民事调停过料（科处罚款）其他总数诉讼事件占事件总数比值法官年人均受理诉讼事件数量200857738338823014824254540218289138668442%713200968577742019610563756738249624151797245%84720106189253514517953550721213080131371247%76420115546753291146300952775192537119211047%6852012430712281724486275451017152598709844%532 从上表可以看出：（1）2009年以来，简易裁判所受理的民事行政事件总数及各类事件数均呈逐年下降趋势；（2）诉讼事件占民事行政事件总数的比例仅为45%左右；（3）若仅计算诉讼事件，法官的年人均受理案件数最低的为2012年的532件，最高为2009年的847件。原因二：简易裁判所诉讼案件审理程序比较简单。日本简易裁判所只能受理标的额140万日元（按当前汇率，约8.4万人民币，相当于日本一般职工5个月工资）以下的案件，且审理程序实行简易化，主要表现在：一是一般都以独任形式审理，通知当事人出庭的方式也十分简单，可以通过电话或其他形式的认可方式。二是在法庭调查方面，主要采用口头询问为主，书面主义为辅的原则。三是在调解书和判决书方面也采取了简略形式。原因三：和解撤诉率高，缺席判决率高。众所周知，和解、撤诉案件的工作量一般要小于判决案件的工作量，缺席判决案件工作量一般要小于对席判决案件的工作量。2012年日本简易裁判所以第一审通常诉讼程序审结的424368件民事行政诉讼案件中，撤回起诉的113041件，占26.6%，达成和解的51161件，占12.1%，作出决定的88994件，占21%，以判决方式结案的为168324件，仅占39.7%。而且在判决方式结案的168324件案件中，有101427件属于缺席判决，占判决总数的60%。2、刑事事件方面原因一：非讼事件所占比例较高。在简易裁判所受理的刑事事件中，诉讼事件约占45%至60%（近年来呈逐年下降趋势），非诉事件约占45%至55%。2005年至2012年简易裁判所刑事事件的具体构成详见下表：表五：简易裁判所2005至2012年受理各类刑事事件构成 诉讼事件诉讼事件以外事件刑事事件总数诉讼事件所占比例2005年733025446680117970562%2006年675706447482112318860%2007年569424431404100082857%2008年47895143554191449252%2009年45194144956190150250%2010年41823144007585830649%2011年38078343604981683247%2012年35522344712580234844% 原因二：略式程序审理案件简单快捷。在日本，对于罪行轻微的案件，如果嫌疑人同意的话，检察官便以简略的方式向简易法院提起公诉。这种程序被称为略式程序。简易法院按照略式程序审理案件只能是100万日元以下科处罚金和罚款的案件。对于违反道路交通法，情节显著轻微的，或者业务上过失致人死亡、伤残、暴力行凶、伤害他人身体或财产的案件，也可以采用略式程序进行审理。略式程序一般不公开开庭审理，被告人也不必出庭应诉，完全是法官书面审理的一种程序。这种案件在我国大多属于治安管理处罚的范围，程序很简单，因此处理起来效率非常高。近年来，日本简易裁判所刑事受案数呈逐年下降趋势，至2012年，日本各简易裁判所共新受刑事诉讼事件355223人（平均每名法官年受理439人），其中通常第一审10102人，略式程序345118人，再审3人，略式程序占97%。（二）家庭裁判所日本全国共有50个家庭裁判所，共有200名法官和150名助理法官，还有协助法官工作的调查官1500人。日本家庭裁判所负责处理家事事件和少年事件（类似我国的青少年犯罪案件）。近年来，家庭裁判所受理的家事事件呈逐年上升趋势，而少年事件呈现逐年下降趋势。以2012年为例，各家庭裁判所共新受各类家事事件857237件，各类少年事件134185人，合计991422件（人），法官年人均结案2833件（人）。家庭裁判所法官办案效率较高的原因是：其一，家庭裁判所有协助法官工作的家庭调查官1500人，平均每名法官配备4至5名调查官。调查官是法院的专职工作人员。家庭裁判所还从社会各界人士中选任家事调停委员12635人、参与员6000人。调停委员和参与员虽然是非专职工作人员，但在案件处理尤其是调停中发挥着重要作用，使专职法官的工作量大大减轻。其二，日本的家事事件大体上可以分为家事审判事件和家事调停事件两大类。其中家事审判事件虽名为“审判事件”，其实属于非讼事件。日本《家事审判法》将家事审判事件划分为甲类审判事件和乙类审判事件。甲类审判事件包括失踪宣告、成年监护人报酬赋予、遗嘱确认等不能进行家事调解的事件；乙类审判事件包括婚姻费用分担、共有财产分割、推定继承人废除等可以进行家事调解的事件。甲、乙两类事件均属于非讼事件，按照非公开和职权探知主义为基本法则的非讼程序进行处理。家事案件审理前，先由调查官调查事实，提出报告与处理意见，然后由法官主持，不公开地进行审判或进行调解结案。审判时，有调查官、参与员参加；调解时，有调查官一人和调解委员二人参加。由于家事事件为非讼事件，处理起来肯定不会像诉讼案件那样繁琐，而且又有调查官、调停委员和参与员的协助配合，因此家庭裁判所法官的案件处理效率非常高。其三,少年保护事件的处理程序与家事事件基本一致，也是先由调查官调查事实，提出处理意见。根据调查官的建议，每年少则一半，多则四分之三的少年保护案件可以直接决定免除审判（2012年为50.9%）。剩余的少年案件不公开进行审判，只有法官、调查官及不良行为少年及其父母参加，也是围桌而坐、气氛缓和。经过审判，涉案少年相当一部分可以免除处分（2012年为17.7%），一部分给予保护处分(2012年为16.7%)，只有少数被移送行政处理或移送检察官起诉。(三)地方裁判所日本各地方裁判所共有法官910名,助理法官约530名,合计1440名。2012年,日本各地方裁判所共新收各类民事行政事件668737件、刑事事件281899人，共计950636件（人），法官年人均结案660件（人）。日本的地方裁判所大体相当于我国的基层法院，目前我国各基层法院一线法官的年人均结案数普遍只有一二百件，与日本同仁差距很大。日本地方裁判所法官高结案率的核心原因仍然是诉讼事件占比较低，非诉讼事件占比较高。以2012年为例，在地方裁判所新受的668737件民事行政事件中，诉讼事件为194095件（仅占29.0%），民事执行为222976件（占33.3%），破产案件92552件（占13.8%），其他159114件（占23.8%）；新受的281899件刑事事件中，诉讼事件为76589人（仅占27.2%），诉讼事件以外事件为205310人（占72.8%）。如果仅计算诉讼事件（270684件），地方裁判所法官年人均结案数为188件（人），与中国基层一线办案法官办案效率基本相当。（四）高等裁判所和最高裁判所日本最高裁判所共有法官15人。2012年，最高裁判所共新受民事行政事件8169件，刑事事件4142人，合计12311件（人）。法官年人均结案约821件（人）。其办案效率如此之高，主要缘于以下四个方面的原因：其一，日本最高裁判虽然仅有15名法官，但全所共有人员1100人，人员总数与法官的比例高达73：1。每名最高法院法官配备一名秘书，还另有20名研究员协助法官工作。其二，由于最高裁判所的法官仅有15人，无法处理庞大数量的案件，最高裁判所内部根据民事、刑事、行政等案件的性质分别设置了处理特定领域案件的裁判所调查官共30名。调查官负责阅读上告案件的判决卷宗，并向最高裁判所法官作出报告，调查官可以大大减轻法官的工作量。由于法律对于向最高裁判所提出上告的案件有一定限制，调查官可以先行甄别部分没有必要由最高裁判所进行审理的案件，从而迅速将其驳回。因此，最高裁判所的很多审判实际上并非由最高裁判所的裁判官，而是由调查官作出的。其三，日本实行三审终审制，最高裁判所审理的案件一般都是法律审，只审理法律问题，不审理事实问题，而且对大多数案件实行书面审理的方式，案件处理工作量相对较小。日本全国共有八个高等裁判所，有法官约280人。2012年，各高等裁判所共新受民事行政事件43564件，刑事事件10566人，合计54130件（人）。法官年人均结案约193件（人）。纠纷的重复计算问题是导致最高裁判所和高等裁判所办案效率虚高的一个重要原因。前已述及，日本是一个三审终审制的国家，其对原审判决不服提出的上诉叫“控诉”，对二审判决提出的上诉叫“上告”。日本的上诉一律是向原审法院提起并由原审法院移送上一级法院，原审法院会将“控诉”或“上告”申请作为一个独立的事件纳入本级法院的司法统计数据。而上级法院审结“控诉”或“上告”案件后要再次将案件纳入司法统计数据。如此一来，一起“控诉”或“上告”纠纷就在司法统计中出现了两次。而针对最高法院的“上告”纠纷有时要被统计三次（原审法院一次、最高法院两次）。因为二战后日本学习美国联邦法院体系的做法，将战前50多名法官组成的大审院改为由15名大法官组成的最高裁判所。可是由于缺乏美国式调卷令（Certiorari）程序，毫无限制的第二次上诉（上告），使得最高法院不堪重负。后来最高裁判所设立受理上告申请制度，上告理由只限于违反宪法以及绝对的上告理由并且经过最高法院审查承认才成为上告理由并正式进入审理程序。因此，最高法院对其审理的“上告”和“抗告”案件要纳入两次统计，在立案审查时分别被统计为“上告受理”和“特别抗告”，审查完毕正式进入审理程序的分别被统计为“上告”和“许可抗告”。而在我国，法院的立案审查是不作为单独的案件纳入司法统计的。如果扣除那些纯粹程序性的事件，最高裁判所2012年处理的事件约为6000件（人），法官年人均结案约400件（人），高等裁判所2012年处理的事件约40000件（人），法官年人均结案约143件（人）。小结：在揭开日本法官办案高效率的神秘“面纱”后，我们发现，日本法官的实际工作效率并非像本文开篇统计的那样高。但即使这样，我们也不得不承认，日本法院和法官的整体工作效率要比我国高出一大截：日本法官年均办理诉讼案件400余件（人），而我国一线法官年人均结案才100余件；日本法院工作人员年处理各类事件200件（人）左右，而我国法院干警年人均处理案件不足40件，这其中的差距高达四五倍之多。即使考虑到法律制度和司法统计方法方面的差异，日本法院的整体办案效率保守估计也能达到我们的两倍以上，这不能不引起我们深思。二、对我国司法改革的几点启示日本法院的相关做法可以为我们正在进行的司法改革提供一些有益的借鉴和参考。笔者从以下四个方面进行简要阐述：其一，十八届三中全会和人民法院四五改革纲要明确提出要实行法院人员分类管理改革和法官员额制。根据上海发布的司法改革方案，法官占法院总人数的比例为33%，其余67%的人员为司法辅助人员和行政人员。日本法官高度专业化和精英化，法官人数仅占法院总人数的约九分之一；法官员额相对固定，十几年来法官的数量几乎没有太大变化。世界其他主要发达国家中，法官与其他法院工作人员的比例，德国和法国为1：3，韩国和我国台湾地区约为1：4，英国专业法官与司法辅助人员的比例大致为1：9.8。因此，如果以国际通行标准来衡量的话，33%的法官员额比例仍然偏高了些。笔者建议，为了避免对法院日常工作运行带来太过激烈的波动，在我国推行法官员额制应当采取循序渐进而非一步到位的改革思路：一方面，要大幅度提升法官的准入门槛，将一定年限（如五年）的法官助理工作经验作为初任法官的前置条件，严把入口关；另一方面，要建立相应的法官淘汰制度，使每年都有相应比例的不再胜任法官岗位的人员及时转任为法官助理，畅通出口。通过上述措施，使法官占法院总人数的比例在五年后平稳过渡到33%，在十年后平稳过渡到20%。待法官比例达到20%左右时，再实行严格的、传统意义上的员额制。其二，日本法院对案件实行繁简分流，对那些标的额较小或案情简单的案件，由简易法院（相当于我国的人民法庭）按照非常简单快捷的方式实行简易化处理，每年分流了约三分之一的案件数量。对那些大量的非诉事件，交由专门的调查官、书记官、事务官、执行官去处理，从而确保法官集中精力处理庭审和裁判事务。参考日本相关制度，在进一步强化案件繁简分流方面，笔者提出如下建议：一是进一步扩大小额速裁程序的适用范围，提高小额速裁程序的案件标的额；二是进一步扩大简易程序的适用范围，建议规定基层人民法庭审理案件一律适用简易程序独任审理；三是对于财产保全、立案审查、案件送达等技术含量不高的诉讼事务，一律交由法官助理等司法辅助人员处理，使法官专司审判。其三，日本家事审判和少年审判的相关做法，如家庭调查官、家事调停委员制度等，既专业又高效，对我国未来家事和少年审判制度改革也有很强的参考价值。建议我国对此进行深入调研论证，必要时可以考虑设立集家事审判和少年审判为一体的家事法院。其四，日本的司法统计数据非常公开和透明。日本最高裁判所官方网站设有司法统计专题，从中可以下载日本全国各级裁判所的司法统计数据，各类表格有几十种之多，其数据之详尽、分类之详细、时间跨度之长，令人惊叹。本文中所列的绝大多数司法统计数据均来自于上述网站。我国各级法院近年来虽然加大了司法统计数据的公开力度，但与日本最高裁判所的做法相比，还不够系统和全面，建议进一步加大这方面的工作力度。参考资料：1.冷罗生著：《日本现代审判制度》，中国政法大学出版社2003年版。2.周道鸾教授主编：《外国法院组织与法官制度》，人民法院出版社2000年9月第1版。3.张绍忠：《日本民事调停法简介》，载《人民法院报》2011年8月19日第6版。4.张朝霞:《日本刑事司法制度改革研究》，载《人民检察》，第2005-6(上)期。 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