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《土地管理法》、《城乡规划法》、《行政强制法》，都属于同一阶位的法律，都在有效期中，根据新法优于旧法的适用原则，应当适用颁布在后的《城乡规划法》、《行政强制法》。但根据特别法优于普通法的适用原则，《行政强制法》属于普通法，而《土地管理法》属于特别法，应优先适用《土地管理法》的规定。这种立法上的冲突，为行政机关的选择性执法，带来了便利。 虽然《行政强制法》第44条规定了当事人可以寻求司法救济的权利，但问题来了：“限期当事人自行拆除”中的限期，以多少天为合理？“当事人在法定期限内”的期限，是什么期限？是哪一部法律规定的期限？通过什么途径、向什么机关申请复议或提起诉讼？含糊的规定，让行政机关可以左右其手。 在制度设计中，如果把限期拆除作为一种强制措施，不管是单独的行政强制措施，还是与处罚权有关的行政强制措施，都应一并在《行政强制法》的第9条当中予以规定，并在第三章《行政强制措施实施程序》中，对实施程序作出具体规定，并规定当事人权利救济的期限和途径。如果把限期拆除当作是一种行政强制执行方式，也应当在《行政强制法》第12条中予以明确规定，并在该法的第四章《行政机关强制执行程序》的有关条文中，对作出限期拆除和强制执行决定的具体程序进行规定。但是，限期拆除却被单独放在第44条，只作笼统模糊的规定。该章第一节《一般规定》中的第35条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务并对催告的形式和内容作了规定。经催告，当事人不履行义务的，行政机关再根据第37条规定作出强制执行决定。第37条第二款规定了强制执行决定的形式和应当具备的内容，以保障对当事人的权利救济。第44条与第35条和第37条是何关系？有何关联？对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的公告，是否就是第35条中的催告？行政机关强制拆除，是否需要根据第37条作出决定？对这些问题，第44条却含糊其辞。 为何在《土地管理法》中限期拆除是行政处罚的明确规定，到了《城乡规划法》和《行政强制法》中，就被模糊掉了？这从立法的年代背景里可以窥见一些倪端。从《城乡规划法》颁布的2008年，到《行政强制法》颁布的2012年，是中国大陆房地产飞速发展的时期，土地财政刺激着地方政府大拆迁，所以行政机关急需扩权。而在现行的立法体制中，行政机关有强大并占主导性的话语权。《城乡规划法》和《行政强制法》赋予行政机关对违法建筑的强制拆迁权，正式契合了地方政府要大干快上的冲动。 2013年3月《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》认为：“根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。”最高法院将强制拆除这份出力不讨好的苦差顺水推回给行政机关。 最高法院的负责人在答记者问时称，《行政强制法》第44条规定专门针对违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除问题，具有明确的指向性。结合《城乡规划法》第65条、第68条以及《行政强制法》第34条有关“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”的规定，以及《行政强制法》第13条有关“行政强制执行由法律设定”的规定，即使作出限期拆除决定的城乡规划主管部门本身没有强制执行权，也可以根据《城乡规划法》第68条“县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的规定，由县级以上政府责成有关部门按照行政程序执行，因为该法条已经对县级以上地方人民政府作了法定授权。 对于被强拆者的权利救济问题，该负责人称，当事人可以在3个环节中寻求法律救济：第一个环节，是行政机关作出责令停止建设、限期改正、限期拆除等决定后，当事人向法院提起行政诉讼；第二个环节是，在行政机关完成第一个环节后，进行强制拆除之前，如行政机关依照《行政强制法》作出强制执行决定的，当事人可以向法院提起行政诉讼；第三个环节，是当事人针对行政机关强制执行中的拆除行为本身也可以依法提起诉讼。 最高法院有关负责人的解答，展现的是一个美好的愿望，但显然低估或者忽略了行政机关在拆迁冲动下不作为与乱作为的胆量与能力。在行政机关需要强制拆除的时候，可不会自缚手脚，给这些被强拆者起诉到法院的机会。 从立法逻辑上分析，应当是行政机关先做出限期拆除的决定，将决定予以公告，催促当事人在限定的期限内自行拆除，如果当事人对限期拆除的决定不服的，可以申请行政复议或者提起行政诉讼，决定生效之后，当事人不拆除的，行政机关才予以强制执行——即依法强制拆除。这正是《土地管理法》的制度设计。但是，《行政强制法》的规定，却没有遵循这样的立法逻辑，甚至是为了行政机关的行事方便，有意将这样的逻辑关系模糊掉。 这为行政机关的选择性适用法律，提供了极大的便利。 以海口长流镇琼华村的强拆案为例，该案中的限期拆除公告，到底有哪些具体内容，官方媒体至今没有披露。按官方媒体的报道，是琼华村的部分村民私自将村庄规划范围外的农用地非法转卖给外来人员，大肆在村庄周边农用地滥占滥建。2016年4月29日起，秀英区依法对104宗建筑组织实施强拆，当日已成功拆除琼华村非法占地违法建筑31宗。如果其公告内容没有包含当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，或者当事人的名称或姓名不明确，或者没有行政机关的名字、公章，都将使得当事人无法寻求法律救济。行政机关想方设法剥夺当事人的权利，以便确保行政效率，这种事情并不少见。效率就是政绩，效率就是能力，是行政机关和不少官员的根深蒂固的观念。正是《行政强制法》立法上的不足，为某些行政机关和官员左右其手打开了方便之门。海口琼华村的强拆，从强拆人员数量和着装看，政府事先做了充分的准备和周密的部署，但强拆过程中的暴力冲突，凸显了公权力的乖张和某些拆迁工作人员的疯狂。海口秀英区政府万万没有想到，拆迁工作人员行凶肆虐的一幕被村民拍了下来，并放到互联网上，引发了网友铺天盖地的愤怒，海口市党委政府见势不妙，立即启动一些列的问责程序，以平息民愤。违法用地和建筑的村民和外来人员，与违法暴力强拆的政府有关人员，双方都付出了代价。琼华村的强拆案，是政府人员以违法和暴力行为对付村民的违法建筑行为的一个典型。 四、对限期拆除的立法建议 笔者认为，《行政强制法》第44条限期拆除公告的内容，就是限期拆除决定的内容。需要公告是因为限期拆除事关重大利益，须以公开的方式广为告知。 |
