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1990年版《城市规划法》第40条也有“限期拆除”的处罚规定，是针对在城市规划区内未取得规划许可或违反规划许可的建设行为而言。从第42条规定来看，“限期拆除”是作为一种行政处罚决定来设计的。当事人对行政处罚决定不服的，在行政诉讼的救济途径之外，还可以向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议。作出处罚决定的机关没有强制执行权，得向申请人民法院强制执行。 1998年版的《土地管理法》第73条、第76条、第77条，继续沿用了限期拆除或没收非法建筑物、房屋和其他设施的规定。但作了进一步细化规定，对违反土地利用总体规划的，或者农村村民非法占用土地建住宅的，限期拆除；符合土地利用总体规划的，没收非法建筑物和其他设施。在第83条的表述中，“限期拆除”前面加上了“责令”二字，是“责令限期拆除”，并规定“建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”此处的表述直接将“责令限期拆除”作为行政处罚决定的一种方式。2004年《土地管理法》进行了一次修改，但上述规定没有变化，并延续至今。 二、限期拆除的法理分析 在承担民事责任的方式当中，有“排除妨碍”和“恢复原状”。在行政强制执行的方式当中，有“排除妨碍、恢复原状”。违反土地总体利用规划的建筑物（为表述方便，笔者将建筑物和其他设施、房屋、构筑物，以下都统称为建筑物），有可能妨碍他人，也有可能不妨碍他人，但可以确定无疑的是，妨碍了政府对土地利用和工程建设的管理，所以对这类的建筑物予以拆除，立法目的更着重于保障政府对土地利用和工程建设的严格管理。 笔者认为，“限期拆除”是规定当事人在一定的期限内拆除违法建筑物，既是当事人承担行政责任的方式，也有恢复原状的效果，是对违法建筑物的处置方式之一，比其他处理方式更彻底。“限期拆除”的核心是拆除，是将违法建筑物从物理形态上消灭，是最终的处置结果，比罚款和没收违法建筑物的处罚方式更剧烈，先规定一个期限让当事人自己拆除，而不是行政机关直接强制拆除，有利于减缓当事人与行政机关的冲突，节省行政和司法成本。逾期依法由行政机关申请法院强制拆除，是为了保证拆除的目的最终得以实现。以限期当事人自行拆除为前置措施，以法院强制执行为保障措施。 对于房屋、办公楼、商铺、厂房这样的建筑物，当事人往往耗费大量的时间和金钱才能建成，一旦被拆，投入的所有时间和金钱都付诸东流，代价非常高昂。拆除和清理现场，还得另外消耗时间和费用。所以，限期拆除是一种十分严厉的处罚，比罚款严厉得多。因此，从1982年的《国家建设征用土地条例》开始，就赋予当事人寻求司法救济的权利，并在《土地管理法》中延续至今。 国务院法制办在对四川省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》（川府法〔2000〕68号）所作的国法秘函[2000]134号答复中明确提出：根据《行政处罚法》第23条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《城市规划法》第40条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为。笔者认为，国务院法制办的答复，显然不符合《土地管理法》等法律的规定以及立法本意，也不符合有救济才有权利的现代法治理念。况且，国务院法制办的复函只是内部的指导意见，无权对法律的理解和适用做出解释。《行政处罚法》第23条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”，是对正在实施的行政违法行为责令改正。对已经完成的违法建筑物，不存在责令改正或限期改正的问题，依照法律规定，要么就拆除，要么就没收，可以并处罚款。 2000年的时候，《行政强制法》尚未颁布，当时对行政强制措施与行政处罚的认识还存在模糊，未能分清二者的区别。根据2012年《行政强制法》第2条第二款规定，行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对人身自由实施暂时性限制，或者对财物实施暂时性控制的行为。对违法建筑物的拆除，显然不是临时性的控制，而是永久、彻底的消灭行为。 三、现行法律的冲突与含糊 令人疑惑的是，“限期拆除”这么一种严厉的行政处罚方式，在1996年颁布之后又在2009年修订的《行政处罚法》中居然都没有被明确列明为处罚方式，只是在第8条的第（七）项“法律、行政法规规定的其他行政处罚。”进行了兜底。2008年实施的《城乡规划法》第64条、第65条、第68条虽然提到了限期拆除，但仍没有将其明确定为一种行政处罚。2012年实施的《行政强制法》也没有将“限期拆除”明确列为政强制措施，只是在第9条的第（五）项“其他行政强制措施”进行了兜底，在第12条规定的行政强制执行的方式，也没有将强制拆除列于其中，只是在第（四）项规定了“排除妨碍、恢复原状”，在第（六）项“其他强制执行方式”进行了兜底。 《行政强制法》第44条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”这一条规定，与《土地管理法》的规定，出现了冲突：1、限期拆除，在《土地管理法》中，被明确规定为一种行政处罚方式，但在《行政强制法》里，被放在第四章《行政机关强制执行程序》中，变成了强制执行方式；2、强制拆除的执行者，在《土地管理法》中，是人民法院，行政机关只是申请人，到了《行政强制法》，强制拆除的主体变成了行政机关。在《城乡规划法》的规定中，也不是行政机关向人民法院申请，而是乡、镇人民政府可以强制拆除（第65条），或者县级以上地方人民政府可以责成有关部门强制拆除（第68条）。这个“有关部门”，显然是行政机关，不包括法院。 |
