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香港有关法例在赋予廉署广泛的调查权的同时，为了防止廉署滥用权力，也针对它自身设置了完备的监察制衡机制。监察制衡机制的主要内容是：廉政公署直接向行政长官负责，廉政专员定期向行政会议汇报；立法会有权赋予或撤销廉政公署的权力，并要求廉政专员出席立法会会议，解答有关廉政公署的政策及经费的问题；调查权和检控权（即起诉决定权）分立，调查后检控与否由律政司司长决定；廉政公署受司法监督，行使某些权力前，必须事先获得按司法独立原则运行的法庭的准许；为全面监察廉署本身各方面的工作，行政长官委任社会贤达组成贪污问题谘询委员会、审查贪污举报谘询委员会、防止贪污谘询委员会、社区关系市民谘询委员会等4个谘询委员会深度参与廉署的活动，这些委员会都是由官守和非官守委员混合组成，并由非官守委员出任主席；设独立运作的廉署事宜投诉委员会，监察及复检所有涉及廉署及廉署人员的非刑事投诉，其成员由行政长官委任，包括立法会议员和社会贤达；廉署内部设调查及监察组（L组，单独在异地办公）专责调查涉及廉署人员的违纪行为和贪污指控，以及涉及亷署或其职员的非刑事投诉；所有刑事投诉均须知会律政司司长，由其决定应否由廉政公署或其他执法机构调查，廉署必须就调查结果向律政司司长及审查贪污举报谘询委员会提交报告；接受媒体监督，回应公众对廉署的问责；等等。 香港廉署的以上监察制衡措施制度都有实质性内容，并非虚应故事。不妨拿负责监察廉署调查工作的审查贪污举报谘询委员会为例看看其组织和职权行使情况。香港有关法例规定，该委员会的17名委员由社会各界具有广泛代表性的知名人士组成，行政长官任命；其中13名是非官守委员（社会贤达、民间人士），4名官守当然委员。该委员会的职权首先是听取廉政专员报告以下事项：接获的所有贪污举报及廉署如何处理这些举报；疑犯获廉署保释超过6个月的所有个案；廉署已完成调查的个案；就律政司决定不予检控或警戒的案件，建议应采取的行动；在廉署管辖范围内所作检控的结果及其后的上诉结果；所有历时超过1年或需要动用大量资源的个案调查之进展。 此外，该委员会还有如下职权：廉政专员须尽早向委员会报告由其授权进行搜查的次数及理由，并解释急需进行搜查的原因；就廉署管辖范围内进行调查所得到的资料，向廉政专员建议哪些资料应送交有关部门、公共机构、其他机构或个别人士；就廉政专员向委员会提出的其他事项，或主动就任何事项提供意见；向行政长官反映任何值得关注的执行处运作或该委员会所面对的任何问题；向行政长官提交年报，内容须向公众发表。当地社会舆论和肃贪成效表明，这个委员会起到了应有的作用。 二、拓展和利用现行宪制本身设定的监督制约形式 国家新的监察体制形成后，我国现有的监督制约其它国家机关依法行使职权的路径，几乎都可以用来监督制约监察委员会。在我国现行宪制中，将来中央监察委员会所受之常态的监督，在执政党方面中央层级有中共中央及其政治局、政治局常委会和中纪委的监督，地方有本级党委及其常委会和纪委的监督；在国家机构内有从全国人大到地方各级人大及其常委会的监督；还有各级政协的监督。这些监督路径总体来说都是行之有效的，但权威性有高低之分，效用有大小之别。 至于现有的制约路径，则主要指按《宪法》第135条规定的人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责、互相制约的原则和为实施这一原则而写进《刑事诉讼法》的相应具体规定。毫无疑问，上述所有现行监督制约路径稍加调整后，都可适用于对监察委员会行使职权的监督制约。 但是，对监察委员会这样位高权重而又直接掌握和运用国家强制力的新型国家机关来说，上述监督制约路径中的具体形式很可能过于简单，需要增加新形式。从总体上说，在我国现行政治法律框架下，可以考虑用以下办法丰富和落实对监察委员会的监督制约： 1.在层级较高的各级人民代表大会内增设对应的常设机构，对口加强对监察委员会监察工作的监督。设在相应级别人大常委会的机构应是专门委员会，可称为监察监督委员会。全国人大现有民族委员会、法律委员会、内务司法委员会等9个专门委员会，加上拟议中的全国人大监察监督委员会，可形成10个专门委员会的格局。拟议中的全国人大监察监督委员会受全国人大领导；在全国人大闭会期间，受全国人大常委会领导。依照《全国人民代表大会组织法》确定的原则，拟议中的全国人大监察监督委员会的工作或职责应该是：在全国人大及其常委会的领导下，研究、审议和拟订有关议案。 拟议中的全国人大监察监督委员会的具体职责可设定为：审议全国人大主席团或者全国人大常委会交付的议案；向全国人大主席团或者全国人大常委会提出属于全国人大或者全国人大常委会职权范围内同本委员会有关的议案；审议全国人大常委会交付的被认为同宪法、法律相抵触的中央监察委员会法规和决定，审查省、自治区、直辖市监察委员会的法文件和决定，提出报告；接受全国人大代表关于监察工作的建议、投诉并在必要时予以研究、调查、答复；审议全国人大主席团或者全国人大常委会交付的质询案，听取中央监察委员会对质询案的答复，必要的时候向全国人大主席团或者全国人大常委会提出报告；对属于全国人大或者全国人大常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议，并协助全国人大常委会行使监督权，对有关法律和有关法律问题的决议、决定贯彻实施的情况，开展执法检查，进行监督；对监察问题进行调查研究，提出建议；等等。 依照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》确立的原则，有条件的地方乡镇以上各级人大应该也能够设立监察监督委员会。 （原文载《法学评论》2017年第1期） 作者单位：华东政法大学法治中国建设研究中心。本文为2014年度国家社会科学基金重大项目“人民代表大会制度理论创新研究”（批准号14ZDA014）的中期成果。 《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（后文简称《决定》）， ，2016年12月26日访问。 《中办印发〈关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案〉》，载《人民日报》2016年11月8日第3版。 童之伟：《将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略》，《法学》2016年第12期。 《王岐山在北京、山西、浙江调研监察体制改革试点工作时强调实现对公职人员监察全覆盖完善党和国家的自我监督》， ，2016年12月9日访问。 同上注。 郭道晖：《权利与权力的对立统一》，《法学研究》1990年第4期。 香港廉政公署网站，，2016年12月26日访问。 “透明国际”是一个总部在德国柏林的非政府组织，其每年发布的“全球清廉指数”在国际上受到广泛关注。2016年1月27日它发布了2015年“全球清廉指数”。，2016年12月26日访问。 潘燕、赵卫：《香港廉署反贪镜鉴》，《瞭望》新闻周刊2010第4期。 主要是《廉政公署条例》、《防止贿赂条例》和《选举(舞弊及非法行为)条例》。 香港廉政公署网站，，2016年12月26日访问。 香港廉政公署网站，，2016年12月26日访问。 |
