对监察委员会自身的监督制约何以强化（上）_童之伟(2)

可以说，历史上和当今世界任何国家，都没有权力如此巨大而又集中的监察机关。我国明代的监察机构权力之大是有名的，但总体看来，它们行使权力的地理范围基本上在两京；虽也有派到地方官府访缉者，但不构成地方政权的常设机构，并未形成一个自上而下遍布全国的监察组织体系。我们今天面对一个权力如此厚重而又集中的监察体系，改革过程要特别防止出现中央领导层警示过的过犹不及的危险。

英国人阿克顿说过一句在中国政法学界近乎众所周知的名言：权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。如果他说的权力是指缺乏有效监督制约的权力，那么，我们应该承认这句话是对权力运行规律实事求是的总结。同理，愈是位高权重者愈须予以监督制约，而且监督制约的强度应该同制约对象的权力体量及其强度相适应。这里需要说明，监督与制约虽然通常被人们一起谈论，但其实两者不是一回事。简单地说，监督一般是单向或双向的关注、审视并时刻准备按某种既定的标准评价乃至影响被监督对象的言行；制约虽然也可以分为单向的和相互的，但制约比监督更有刚性。制约分为以权力制约权力和以权利制约权力两种典型形式。以权力制约权力的典型特征是在工作流程中给相互没有隶属关系的工作伙伴设置制度性关卡或限制，符合标准就放行，否则不予放行。制约者在掌握和运用标准时有一定的自由裁量权。用权力制约权力时，以制约者与被制约者力量平衡为诉求的状况通常称为制衡，即制约平衡。至于以权利制约或制衡权力，则是指在公民中“广泛分配权利——扩大权利的广度，以抗衡权力的强度”。

1.被监察者权利的保障与监察者权力的运用具有同等重要性，两者在实践上应当协调实现，不应片面强调其中一方而牺牲另一方。在这一对关系中，被监察者处于绝对的弱势，监察者处于绝对的强势。所以，处理好这对关系的要义有二：一是强调无论何人，其合法的权利都应该受到有效保障；二是监察者必须严格依照法定的权限和程序办事。这里所说的合法权利，包括被监察者和他们家人的合法人身权利、财产权利和其它基本权利和自由。

2.被监察者职权的保障与监察者职权的运用具有同等的价值，两者应当维持平衡。不论何种国家机关，其合法职权的运行都应得到有效维护。为了落实这一价值判断，职权在不同国家机关的配置当相对均衡。在平行的国家机关之间，不能容许出现一个国家机关的职权压倒另一个国家机关，以致后者说话办事都得仰前者鼻息的情况。监察机关对被监察对象的监察，只要达到后者不敢贪腐、不能贪腐就可以了，不能让监察机关有权力左右被监察对象正常行使职权的行为。反之就可能出现监察过度的情况，监察过度必然从总体上削弱国家职能。

3.如果监察权过大过于集中，失去外部和内部的有效监督制约，它本身就可能转化为贪腐之源的一部分。缺乏有效监督制约的权力必然导致腐败，监察权也不会例外。我们现实生活中有大量监察性质的职权失控后造成严重贪腐的案例，其中包括：2008年11月宣判的湖南省郴州市原纪委书记曾锦春因受贿罪、巨额财产来源不明罪被判处死刑案；2010年9月宣判的浙江省委原常委、省纪委原书记王华元因受贿、巨额财产来源不明罪被判处死刑，缓期二年执行案；2014年12月中纪委通报了调查结果的山西省纪委常务副书记杨森林收受巨额贿赂案；2015年7月中纪委通报的广东省纪委原副书记、监察厅原厅长钟世坚严重违纪违法被“双开”案；等等。此外，近年来先后落马的金道铭、李崇禧、朱明国等高官，也都曾担任过省纪委书记。

　在我国现行宪法架构和人民代表大会制度下，作为中央国家机关的监察委员会，其本身及其官员的活动，会受到来自以下几个方面的监督：中共中央及其政治局；全国人大及其常委会；全国政协及其常委会；各民主党派；公民个人和公民群体。至于制约，若以现在正展开试点的北京为例，其监察委员会办案，按宪法和法律的规定，无疑应该受北京市检察院和北京市高级人民法院的制约，就像现在公安机关办理刑事案件一样。

关于监督、制约与权威、效率的关系，香港廉政公署的反贪腐实践或许能给我们一些有益的启示。香港现任廉政专员写道：“40多年来，廉署致力肃贪倡廉。今日的廉署继续独立运作，坚守岗位，雷厉执法，有效打击贪污”；“不但获得香港市民的广泛支持，亦深受国际社会推崇”；“令香港由饱受贪污肆虐的城市，演变为世界上最廉洁的国际都会之一”。这应该可以算比较实事求是的说法。毕竟，在“透明国际”2015年纳入的180个国家和地区中，香港排名居第18位，虽比前几年下降了6位，但仍然是全球最廉洁的区域之一。香港廉署最初也是受质疑的，但它很快通过自己的行动确立了强大的公信力。前几年，“在相关的系列民调中，香港公众对廉署的信心始终维持在90%左右，对廉署工作的支持度则超过99%”。可以说，在反贪腐方面，香港廉署有很大权威和很高效率，但这种权威和效率是在官民各方严格监督制约下取得的。