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[按] 实行综合执法后，规划认定乃是应城管部门要求而作，认定作出后也是直接函送给城管部门使用，如果城管部门不作出规划处罚决定，规划部门的所谓认定是没有任何意义的废纸一张。将城管综合执法主体撇开，反而将帮助执法的规划部门作为诉讼的对象，这是不对的。要实现对规划认定的监督和诉讼审查，只需要将规划认定作为城管综合执法作出的规划处罚的证据来审核和审查即可。 我们坚持规划认定是不可诉的，这并不排斥规划认定要接受监督，不排除规划认定应当可以接受行政诉讼的审查。我们认为，将规划认定作为城管部门作出规划处罚决定的证据，既符合综合执法改革的实际要求，也满足监督的目的和行政诉讼审查的需要，是一个正确合理的选择和出路。 将规划认定作为证据来对待的优越性和积极意义是显而易见的。 第一是免却了规划部门在综合执法改革后仍然继续行使处罚权的嫌疑，增强了城管综合执法的合法权威性。 第二是有利于增强城管部门调查取证的责任感。规划认定作为证据，只是支撑城管处罚决定的诸种证据之一，这就会促使城管部门设法采取多种方式获取多种证据，以便使自己立于不败之地。 第三是可以促进城管部门执法素质的提高。城管执法人员在调查程序中必须首先对规划认定进行研究分析判断，如果对规划认定有疑问或异议，就需要与规划部门进行沟通研究。执法人员在将规划认定出示给当事人进行交换意见（做询问笔录）时如果当事人对规划认定有疑问或异议，也需要与规划部门进行沟通研究。在此过程中执法素质必然会不断地得到提升。 第四是有利于摆脱对规划的依赖，增强城管综合执法的自主性。有些技术性问题，作为行政管理的规划部门自己也解决认定不了，也需要通过外聘专家或专业机构来研究论证或出具鉴定意见。对这种情况，城管部门没有必要让规划部门来做认定，而是可以直接请相关的专家或机构来论证或鉴定。 第五是有利于解决预防证据突袭和证据陷阱的问题。这是考虑到规划认定的局限性决定了城管综合部门必须要面对的问题。即使规划部门查实认定某涉嫌违法的建筑未经规划审批，无法采取改正措施消除对规划的影响，但是仅此有时仍然可能不足以支撑城管部门作出的巨额罚款或者拆除及没收的处罚决定。实务中，被拆除后当事人才拿出其他部门同意建设的材料甚至拿出房产证来的情形是有的。 城管综合执法部门对证据的收集与审核处理。 这一方面是解决证据的体系性问题。认定违法建设的事实和作出处罚决定，不能依赖单一的规划认定。一个违法建筑物，可能同时既涉及违法占地建设，也涉及违反规划建设，还可能同时在河道边而违反《水法》《防洪法》，或者同时还又违反消防、市政等法律法规。综合执法部门需要多方采集证据。规划部门查证不到的情况，需要城管部门自己去档案馆查证。即使是可能只涉嫌违反单一法律法规的情形，执法部门也需要通过检查调查等方法获得当事人的陈述或者其他渠道的证人证言，特殊条件下还需要通过鉴定机构或专家鉴定获取鉴定结论。 另一方面是解决证据内容的清晰明确性、证据之间的协调性和证据材料的证明力审核等问题。这是为了处罚决定或其他处理决定的正确合法性所必不可少的。可能有些综合执法部门还不习惯于在调查做问话笔录阶段通过将规划认定或规划意见与当事人见面来锁定、固定违法事实及确定证据效力的工作（究其原因可能是尚无此意识，或任务繁重无精力，或尚无明文规定必须如此）。但是在到处罚告知以后如果当事人提出异议的复核阶段，除非有很特殊的考虑，否则就不应当再回避解决这个问题。如果是重大处罚事项，在进入听证程序后，则更是无法避免，必须让证据与当事人见面质证。 由上可见，为正常执法目的并在正常执法活动中，通过城管综合执法部门对规划认定的证据审核处理，完全可以满足执法行为合法性（有效打击违法建设行为）及平衡兼顾保护或维护行政相对人合法权益的需要。如偏离执法目的或偏离正常执法行为出现侵犯行政相对人合法权益的问题，则必然是存在故意或过失，更应当是以身为执法主体的城管部门作被告，而不是将提供规划认定以帮助执法的规划部门作为被告，否则就南辕北辙了。 法院对规划认定证据审查。 第一，规划认定作证据审较之作行政行为审，不仅消除了规划部门继续行使处罚权的嫌疑，对综合执法改革给予正向的支持，而且符合便民原则并节省司法资源。证据审只需在对城管综合执法部门的诉讼中根据证据规则对规划认定进行审查即可，不需要走全程的诉讼程序所耗费的时间和其他资源投入。 第二，通过行政诉讼对城管部门的行政行为合法性审查来实现对规划认定的证据审查，是在城管部门一次审查（审核）之后的二次审查。由此，司法对规划认定的监督制约作用，既有通过城管部门传导的间接作用，也有司法程序的直接作用。规划认定的证据审制度为防止规划部门在替城管部门提供专业技术性认定中侵害当事人合法权益提供了双重的有效保障。这较之于将规划认定作为行政行为审查做法仅具有的一重保障，在制度上更为有效和优越。 第三，规划认定的具体做法和形式目前并无统一的规定对其进行规范，各地规划部门针对不同的情况所作出的规划认定内容及内容的表达也会有差异。证据审查时根据不同的内容和表达形式及载体形式，可按书证、鉴定结论等采取相应的审查方法进行审查，同时结合城管部门提取的证人证言、当事人陈述、勘验笔录或现场笔录以及其他书证等证据进行综合审查。必要时辅以专家证人的方式进行审查。 |
