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2016年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》（以下简称《意见》），《意见》提出，2017年底前，中央和国家机关各部委，县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师，乡镇党委和政府根据需要设立法律顾问、公职律师，国有企业深入推进法律顾问、公司律师制度，事业单位探索建立法律顾问制度，到2020年全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的中国特色法律顾问、公职律师、公司律师制度体系。行政事业单位普遍设立法律顾问制度究竟对于我国的法治建设有何影响，法律顾问对于依法行政有哪些独特的促进，法律顾问制度如何不被虚置化，下文将对相关问题进行简要分析。 一、法律顾问制度化的法治意义 上世纪80年代政府法律顾问就已经起步，经过90年代的试点运行，已经逐渐成熟并且形成一定的规模，目前全国行政法律顾问的运行模式主要有三种：政府司法行政部门建立的公职律师制度，公职律师担任政府法律顾问；各级政府及其部门直接聘请专家、律师法律顾问；由各级政府法制办负责，组建政府法律顾问机构。目前采行较多的是第二种模式，即由行政机关整合律师、法律学者等组成顾问团体，为行政部门决策提供咨询意见，为行政机关科学决策、民主决策、依法决策提供又一制度性保障。 《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》提出在行政单位普遍设立、在事业单位中探索设立法律顾问制度，范围上将绝大部分公权力机关囊括其中，连乡镇等基层政府也在其列，展示了全面推进依法治国的姿态。《意见》首先试图将法律顾问制度初步制度化，但仍然需要后续正式法律法规的确认与细化；其次，将党政机关内部已有的法律事务工作人员与机关外聘的律师、专家学者整合起来，以灵活应对行政日常常见法律问题以及重大、疑难、专业相关的法律问题，适应社会迅捷发展所带来的挑战。制度化即固定化，未经合法程序不能够规避或者逾越，从而形成一种一以贯之的常规化操作模式，在此意义上，制度化意味着稳定性与可预期性。 我国有意靠行政独大以引领改革，立法监督无力、司法监督薄弱，行政机关倘若不能不能自律，必然如脱缰之野马，无人可以驾驭。若想保持持续执政，行政自身必须具备自我限权、自我克制、自我纠错、自我监督的能力，传统的层级监督具有一些天然的弱点，比如官官相护、下级盲目服从上级指示、以权压法等，引入一支具有一定独立性、兼具理论与实务经验的法律顾问团队，可以弥补行政执法、决策的不足，在保证行政决策更科学、民主、合法的情况下，也不会伤害到行政效率，反而更有利于行政功能的正常发挥。 法治的核心内容之一便是依法行政，而依法行政的最基本内容便是确保法律优位原则、法律保留原则获得遵循，保证行政机关不会任意裁量。仅就目前而言，行政机关在上述领域的表现尚不能令民众满意，法治的实现仍然有很长的路要走。经过大规模的立法进程后，我国的法律体系建设已经基本完成，但是法律被制定出来并不意味着法治的完成，而只是具备了法治实现的基础与前提。现在的短板存在于法律的执行上，行政机关作为最重要的法律执行主体，其决策的合法性对于法的实现具有至关重要的作用。在行政单位中普遍引入法律顾问制度，无疑会对行政执法带来积极影响，从而对法治进程产生推动作用。 法律执行虽然已是老生常谈了，但是问题依然没有真正解决。这与行政机关的官僚主义、形式主义作风有关，与行政官员的法律素养有关，同时也与官员之法律工具论的理解有关。法之执行是很严肃的事情，需要大量扎扎实实的工作，形式主义、轻视程序等广泛存在于行政日常执法之中，很难保证执法质量；公务员对于法律不求甚解，甚至断章取义，法律设定的目的也就无法实现；如果官员仅将法律视为诸多统治工具中的一种，可以随时将其弃之一旁，或者束之高阁，心中完全没有对于法律的敬畏与尊重，再完善的法律也只能是废纸一张。 法律顾问制度的引入也正是着眼于行政机关的短板，发挥律师、专家学者的专长，着眼于上述问题，一方面要辅助行政机关依法决策，正确地理解适用法律，运用法律思维进行行政管理、执法工作；另一方面，法律顾问要引导和培养行政机关的程序意识、服务意识、法治理念。这些工作或许非常琐碎，一点儿也不轰轰烈烈，但是对于法治政府的养成具有实实在在的莫大好处。这是非常伟大的工作，律师能够参与到这个过程中，是法律职业人的骄傲，“小医医身，大医医国”，针砭时弊，激浊扬清，公平社会，法治天下，是所有法律人的梦想。 二、法律顾问制度施展手脚的着力点 法治是一个系统化工程，需要众多制度的支撑，它似乎与民主存在千丝万缕的联系，“法乃天下之法，非一人之法”，但是，法治国原则与任何一种政体都没有内在的必然关联，它可以与任何一种政体结合。因此虽然我们要建设的是“有中国特色的社会主义法治国家“，与其他国家存在差异，但很多理论都是相通的。作为法学领域中的执牛耳者，德国法学的傲人成就不仅仅体现在金光闪闪的《民法典》及其逻辑谨严、体系缜密的民法学理论上，其在公法学领域亦有其独特的突出贡献。作为同属大陆法系的国家，我们从未停止过从德国的法学理论实践中汲取营养。 德国宪法上的“法治国”理论（Rechtsstaatslehre）主要是针对行政机关的，所有制度设计的核心都是围绕着两个核心目标：基本权利的实现与行政权力的控制。法治国原则主要包括法律优先原则、法律保留原则、法不溯及既往原则、权力分立、司法独立原则等。依照现实评判，我国行政管理行为连最为基本的法律优位原则、法律保留原则都尚未完全做到。所谓法律优位原则是指下位法不能对抗上位法；所谓法律保留原则是指“法无明文规定不可为”。但是，现实中很多地方规章都存在与法律、行政法规相冲突的地方。我们在提供法律服务的过程中经常会遇到这样的问题，明明法律已经有明确的规定，但是在地方不被认可，甚至法律的规定还比不上地方或部门的规章。 |
