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《意见》提出，法律顾问可以通过诸多形式参与到政府行政事务之中，例如参与重大行政决策、参与法律法规规章的论证与起草、参与涉诉、仲裁、行政复议、信访等法律事务等，发挥积极影响力。法律人借由此制度获得了一个很大的参政议政平台，为法治国家建设鼓与呼，间接服务于民众权利的维护，较为能够获得民众的认同与响应。 然而，我们对于这项制度效力的正常发挥也不无隐忧。与司法机关相比，法律顾问属于咨询机构，并无实权。既然司法机关都有可能看行政机关脸色行事，在强势的行政官员面前，法律顾问制度很难说不被实权人物“虚置化”、“边缘化”，最终沦为一只“花瓶”，中看不中用，就像公司中普遍设立的独立董事那样。所以，必须通过立法的形式将这一制度固定下来，例如通过在正在制定中的《行政程序法》中拟定相应条款，规定某些重要的行政决策必须由法律顾问出具法律意见，重大决策前询问法律顾问意见应设定为必经程序，否则行政决策无效，或者因有程序瑕疵而可以撤销。并且需要增加新的制度设计用以保障法律顾问提供法律咨询意见的相对独立性，不致于因受到外部压力而无法保证客观中立。 另外，法律顾问出具的法律意见能否被采纳，能在多大范围内被采纳，不采纳要承担什么样的责任，《意见》对此尚语焉不详。《意见》第31条第3项第2句仅规定了国有企业相关人员应采而未采法律顾问意见的责任：“对应当听取法律顾问、公司律师的法律意见而未听取，应当交由法律顾问、公司律师进行法律审核而未落实，应当采纳法律顾问、公司律师的法律意见而未采纳，造成重大损失或者严重不良影响的，依法依规追究国有企业主要负责人、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的责任“，也仅限于”造成重大损失或者严重不良影响“的情形，对于行政机关、事业单位相关责任人的责任问题并未涉及。 再者，法治的核心内涵之一是“制约行政权力“，法律顾问的作用若是仅仅局限于提供咨询意见，那么法律顾问制度的效果必然大打折扣，没有实质性的制约权限，于法治实现而言只能起到隔靴搔痒的效果。如果赋予法律顾问一定范围的监督权限，一种”软监督“或者”柔性监督“的责任，则所产生的效果不可同日而语。法律顾问的监督延伸到行政机关的眼皮底下、肌体内部，法治国的味道才会浓厚起来。 综上，行政事业单位中的法律顾问制度在执行过程中必然会面临这样或那样的问题，仍需要在实践中不断完善，并且需要与其他制度作好衔接，共同编织“行政控权之笼”。法治需要众多制度的支撑，是政府、社会、民众三方主体的“合奏曲“，而不是solo，不能幻想几个巧妙的制度便能够实现法治化，这是一个渐进的过程，恐怕还需要一段不短的时间。 |
