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一审法院经审理认为，原告兴旺公司诉被告市国土局土地行政处罚一案，主要争议焦点三个方面：一是兴办规模化养殖场是否需要办理土地审批手续；二是畜禽养殖所需用地是否按农用地管理；三是用于养殖生产用地没有通过审批程序是否属非法占地。结合本案确认的所有证据，一审法院综合分析评断如下： （一）对本案审理依据的分析。人民法院审理行政案件，参照规章。当法律和法规对某一行政管理事项没有明确而具体的规定，而规章作出了具体规定时，法院对被诉行政行为进行合法性审查，则可参照规章。本案焦点是如何规范设施农用地问题，根据《中华人民共和国土地管理法》第四条第三款规定：“农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等”。但对于如何规范设施农用地没有具体规定。国土资源部、农业部为贯彻落实《国务院关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》和《国务院关于切实落实政策保证市场供应维护副食品价格稳定的紧急通知》精神，促进规模化畜禽养殖发展，制定了《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发（2007）220号文件），该通知针对规模化畜禽养殖有关用地问题，区别不同情况，采取不同的扶持政策，对合理界定设施农用地范围作出了具体规定。该规章在法律、行政法规尚未制定具体规定时，对需要全国统一规定的事项作出了规定，且与上位法不相抵触，应当作为法院在合法性审查中的参照依据。根据本案查明的事实，原告兴旺公司所办养猪场属于规模化养殖的范畴，应该适用关于规模化养殖场用地的规定，即《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发（2007）220号文件）。 （二）对原告占地行为的违法性分析。国土资发（2007）220号文件第（一）项规定，本农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划，兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理，作为农业生产结构调整用地，不需办理农用地转用审批手续。第（二）项规定，其他企业和个人兴办或与农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织联合兴办规模化畜禽养殖所需用地，实行分类管理。畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地，按照农用地管理，不需办理农用地转用审批手续；管理和生活用房、疫病防控设施、饲料储藏用房、硬化道路等附属设施，属于永久性建（构）筑物，其用地比照农村集体建设用地管理，需依法办理农用地转用审批手续。第（三）项规定，其他企业或个人申请规模化畜禽养殖的，经县级畜牧主管部门审核同意后，县（市）、乡（镇）国土资源管理部门积极帮助协调用地选址，并到县级国土资源管理部门办理用地备案手续。上述规定说明，其他企业兴办规模化畜禽养殖所需用地，实行分类管理，即原告所建猪舍并没有改变土地农用地的性质，应当按照农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。而其建设的办公宿舍楼、仓库、消毒车间、硬化的道路等永久性建设物属于农用地转用，应当办理农用地转用审批手续。根据本案查明的事实，原告兴旺公司属企业主体，符合国土资发（2007）220号文件第（二）项规定的情形，即原告没有对其养殖场内的部分土地办理农用地转批手续，违反了该项规定，应当承担相应的行政处罚责任。 |
