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-----监狱基层面面观之二 ◇ 楚 航 俗话说，高以下为基，官以民为本。这话对监狱管理同样适用。国家倡导政法机关的司法体制改革也好，执法机制创新也罢，无论怎么改，无论怎么变，我想----政法工作最终以提升执法效能，维护社会稳定、保障公民权益等为根本目的这一宗旨不会变；而且围绕侦查、检察、审判、执行各流程如何“强基固本”的立足点或着力点也是共同的。所谓“基”，应该是各执法领域的基层基础工作，所谓“本”，应该是各执法机关的本职任务与人民群众的根本利益。只有将“基层基础”这块基石做大、做强、做牢，才能使整个政法大厦立于不败之地，也才可能充分体现执法为民的根本宗旨。 自2003年全国监狱体制改革以来，这14年间我国监狱管理水平与执法地位明显提升、监狱的执法效能取得了显著成效，这是个不争的事实。当宏观层面的改革初步完成，后续的改革渐入深水区之后，那么微观层面的监狱尤其是监区体制机制问题，无疑已成为当前监狱工作改革的“瓶颈”问题。因为监区基础不稳不牢，监狱必然地动山摇；当我们将视线投入到这块神秘而又相对封闭的执法场所时，会发现当前监狱基层的执法机构与人员编制的设置体例，既与其它政法各机关大不相同，也与自身历史上80-90年代的传统机构设置相比有了明显缩变。其间虽涉及到行政管理的众多复杂因素，如环境、警察、囚犯、法律、制度、信息、经费、文化、理念、科技等等，但本篇仅以“监区综合业务干事”这一基层执法岗位的设置为基点来探讨，换句话说，这里以基层的“这根针”来试图阐述它能否穿动上下的千百条“执法线”，如果事实表明，监区的这根针太细，当它无法承载现代监狱工作的各项执法要求时，那么这样的基层岗位设置与业务架构一定是有问题的。 首先，我们从下面的一张“执法业务流程图”来直观了解监区的执法体制。
上图表明，省监狱局与各监狱的业务部门设置，一直沿用着我国正统的直线职能式的矩阵模式。它的好处是能将不同的业务模块按直线对应规则迅速流转于对口的业务处科室；但基于信息管理的角度，其弊端是，（1）对监狱综合业务信息的合理集成与综合决策缺乏相应的机制来统一承载；（2）如何从传统的内设办公室机构转向监狱信息指挥中心的模块，目前各地还有很大的差距；（3）如何根据不同的警务性质将其列为不同的管辖等级，并授予监狱、监区不同的自主决策与管理权限问题，还存在着高层对基层统得过多、过严、过死的问题；（4）监狱---监区---管区这个环节（有些监区还一直沿袭着分监区的体制），其执法机构设置“头重脚轻”的问题十分严重。 第一，监狱机关科室的人员设置是按业务性质的差异来系统设置的，如刑罚执行科室，除了正副科长外，其他人员分别承担着罪犯保外就医、减刑假释、三无人员移交、刑满人员管理、狱务公开、内勤管理等岗位；如狱政管理科室，除了正副科长外，其他人员是按罪犯计分考核、严管禁闭、监管设施、罪犯会见、外医审批、违禁品清理、狱政档案管理等业务分工来系统设置的；监狱类似的监管业务岗位设置，对各监区的业务管理、指导考核必然会提出具体明确、纷繁复杂的业务流程与考核制度； 第二，监区基层警察的岗位设置是按监管看押罪犯与24小时带值班模式来综合设置的，如每个管区（或分监区）按在押罪犯基数，分别配置13-15人不等的警察来承当常年的监管工作。一般来说，基层看守岗位每天分主班、副班、夜班等ABC三类不同的班次，以实现24小时对罪犯的无逢对接式的监管，任何一个时空接点若出现漏管失控，都将导致监狱值班领导、督察科室或省监狱局信息指挥中心的视频巡查问责与考核扣分，于是，绝大多数的监区目前仍将监管安全放在执法的首要地位； 第三，监区承接监狱各科室的业务工作谁来做？----目前较为普遍的做法是，由各监区的综合业务干事来做。不是还有7位监区的正副职领导可以做吗？是的，这7位正副监区长、教导员按监狱分工，分别管辖政工、狱政、狱侦、刑罚、卫生、教育、劳动改造等业务，而且他们对各自监区的分管工作向监狱各业务科室负责；理论上讲，这种岗位设置貌似没有问题，但实践中就不是这样了：这7位正副职领导每天也同样要分为主班、副班、夜班模式，白天12小时他们督导罪犯三大现场的安全管理与劳动进度、处理当班期间的罪犯看病问诊、亲属会见、罪犯违纪处理、外协工与车辆带进带出、出席监狱各类会议等等，夜间12小时直接在监区参与夜班；24小时后监区的主班领导从夜班模式中走出来，正常情况下轮休，若次日监狱有各类会议或任务，这个监区领导是不能休息的。于是，监狱各科室布置的业务工作、各监区自身产生的日常业务工作就全部就落在了上述3位综合业务男干事的身上； 其次，我们来看监区综合业务干事的设置由来与运行现状：所谓的“监区综合业务男干事”，这个不少监狱近5年内“自创的岗位”（省监狱局与部监狱局政治部门至今并没有对这类岗位下过任何认可的正式文件）是怎么产生的呢？他们目前又是如何开展工作的呢？ 过去全国有不少大型监狱农场或工业型监狱，押犯数量均在数千人甚至上万人以上，而下设的分农场或大队（1994年监狱法出台后陆续改为监区）押犯数基本在数千人以上，尤其是工、农、副、加等多种产业结构并存的大队或监区，下属有若干个中队，每个中队300名罪犯不等，这样每个监区自然有独立成型的各业务办公室，各办公室内设有3-5-7名警察不等的岗位编制，对监狱机关各科室的业务工作、对各中队的业务工作可谓“兵来将挡，水来土淹”；可以毫不夸张地说，上世纪90年代至2000年的这十年，是全国各监狱基层基础工作最强盛的十年。 但到了2000年后，全国监狱罪犯陆续地洗脚上田、各中队撤、并统一编入“监区”下设的“分监区”后，那种系统的监区级办公室机构与内设岗位刚开始并没有什么变化，但在2005年之后，一些中小型监狱如雨后春笋般的破土而出，大型监区的押犯规模被人为地切割为一般有300人左右的监区（实际上相当于上世纪80-90年代的一个中队），因为不少监狱官员主观认为，现在每个监区的罪犯数量减少了，没有必要再继续设置专门而系统的监区办公室与内设系统的监管岗位，于是，就产生了一人身兼政工、教育、工会等数职，或一人身兼狱政、狱侦、刑罚等数职的“综合业务干事”。 |
