对祁连山生态环境问题中立法问题的思考
来源：月夜魂 作者：月夜魂 发布时间：2017-08-03
摘要：最近，中央通报甘肃省祁连山生态环境问题的新闻可谓刷爆央视、报纸、网站、新媒体等，4大类自然保护区生态环境问题让3位副省级官员被问责的结果，也给各地省级官员敲了一记警钟，尤其是中央环保督察组将要进驻的省份。相信各地政府及有关部门已开始对照祁连山
|
最近，中央通报甘肃省祁连山生态环境问题的新闻可谓刷爆央视、报纸、网站、新媒体等，4大类自然保护区生态环境问题让3位副省级官员被问责的结果，也给各地省级官员敲了一记警钟，尤其是中央环保督察组将要进驻的省份。相信各地政府及有关部门已开始对照祁连山生态环境问题自省自改，生怕因同样的问题被问责。祁连山生态监管方面存在的4大问题之一，是自然保护区内存在违法违规开发矿产资源。通报指出导致自然保护区违规开发矿产问题的立法“放水”问题有：1、《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》（以下简称“祁连山条例”）历经三次修正，部分规定始终与《中华人民共和国自然保护条例》不一致，将国家禁止规定“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等”10类活动，缩减为“禁止进行狩猎、垦荒、烧荒”等3类活动。2、2013年修订的《甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法》（以下简称“甘肃省办法”），违法允许在国家级自然保护区实验区进行矿产开采。由于各地对《自然保护区条例》都制定了实施办法，重要国家级自然保护区也有自己的地方立法，祁连山事件一出，各地立法机关、法制部门势必开始查看比照，如有类似规定，定着手启动修改。但是，中间也可能暴露出一些问题，在此，有必要正确解读祁连山事件中关于立法问题的通报内容。关于立法问题一，容易被过分解读，或者解读偏离通报方向。被定性为立法“放水”没有错，但不是指，上位法和地方法规规章对同一内容规定只要不一致，就构成“违背上位法”。制定地方法规规章时，一条重要的立法原则就是不要简单重复上位法规定，因为从法律效力上来说，上位法优于下位法，重复内容没有任何意义，还造成立法资源浪费。那么，上述立法问题一被通报的原因到底是什么？我们可以从媒体资料中看到，祁连山条例中列举的狩猎、垦荒、烧荒等3类活动是近年来发生频次少、基本已经得到控制的活动事项。这里很容易被解读为只有此3项活动被禁止，其他任何活动不被禁止。但在立法技术上，对这种列举非常谨慎，比如原《环境保护法》第二条关于环境的规定“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”采用了“概念+列举”的方式，虽然列举了14种环境形式，但是前有概念总括后有“等”字兜底，应当说环境保护的对象不限于这14中，但以湿地保护为例，过去对其开展保护还是阻力重重，国家层面法律依据不足。到了2014年《环境保护法》修订，终于将湿地列入其中，湿地保护才算“有了”全国大人层面的法律依据。所以说，这种列举加“等”字的法律条文设定，在立法层面上是“开放”的，但是在法律适用上，往往略带“封闭”。说回祁连山条例，在立法上禁止的事项不限于“狩猎、垦荒、烧荒”3种，后有“等活动”兜底，且上有《自然保护区条例》，根据上位法优于下位法原则，应优先适用上位法。因此，祁连山条例受到通报的根本原因是：1、在条文设定上刻意作出与上位法不一致的规定，这种不一致从立法技术上来讲，并无不可。但是祁连山条例针对保护区禁止事项规定在20年（祁连山条例制定于1997年，《自然保护区条例》制定于1994年）中历经3次修订（正），而没有提出这个问题，不可能是没有发现，但无实据，我们只能推断这是地方政府以资源和生态环境来换取经济利益的违背保护理念的主观恶意。2、地方立法通常在其第一条立法目的中写明“结合本地区实际”等字样，即使不写，结合实际也是立法过程中一定把握的原则，而禁止事项这一规定明显无视保护区内开发矿产资源项目禁止新设、已设的应当逐步退出的实际，从而违背法律规定、违背结合实际这一原则，用合法的形式掩盖其助力非法开发保护区的目的。3、该禁止事项不属于细化、完善上位法的规定，甘肃省在适用上本应以上位法为准。所以，祁连山违法违规采矿的原因之一是政府知法犯法。关于立法问题二，正是上述原因3，再基于核心区和缓冲区受到严格保护，认为在实验区开矿不在禁止之列。2013年修订的《甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法》在实验区“撕开口子”，违法允许在自然保护区实验区进行矿产勘查、开采，这一规定才属于明显违背上位法规定内容。我认为，上述才是祁连山事件中立法问题被通报的真正原因。法律是一件很严肃的事情，甘肃省多届领导无视法律、不尊重法律，将法律作为过分追求经济利益的工具，实在胆大妄为，受到惩戒理所当然。 2017年7月31日于拉萨市金珠中路
|
