西安地铁“问题电缆”事件的制度性反思之二 招标采购需要更大范围、更广深度的信息公开
来源：沈德能招标投标政府采购律师 作者：沈德能招标投标政府采 发布时间：2017-07-30
摘要：西安地铁“问题电缆”事件的制度性反思之二 需要更大范围、更广深度的信息公开沈德能 作者前按：本篇完成提交媒体发表之际，恰逢新的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）公布。在87号令中，对信息公开的范围有所扩大，
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西安地铁“问题电缆”事件的制度性反思之二 需要更大范围、更广深度的信息公开沈德能 作者前按：本篇完成提交媒体发表之际，恰逢新的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）公布。在87号令中，对信息公开的范围有所扩大，如公开招标公告和中标公告的内容较之以前都有所增加。特别是第六十九条第五款的规定“在公告中标结果的同时，采购人或者采购代理机构应当向中标人发出中标通知书；对未通过资格审查的投标人，应当告知其未通过的原因；采用综合评分法评审的，还应当告知未中标人本人的评审得分与排序。”使得未中标人能获得未中标的原因和具体的评标结果。对西安地铁“问题”电缆事件的暴露出来的信息公开不够的问题，相关部门已经认识到，并落实在立章定制工作中。但笔者认为招标采购的信息公开还需要进一步加强，公开的范围和深度都需要扩展。 国务院办公厅《关于西安地铁“问题电缆”事件调查处理情况及其教训的通报》（国办发〔2017〕56号）（以下简称《通报》）指出：采购环节内外串通。在工程线缆采购招投标中，奥凯公司向建设单位、施工单位人员送礼行贿。西安市地铁建设指挥部办公室以及施工单位的个别领导干部违规“打招呼”，为“问题电缆”中标提供方便。个别干部职工收受钱物，与奥凯公司串通，违规默许其自行抽取样品、送检样品、领取检验报告，导致多个检验把关环节“失灵”，“问题电缆”在地铁工程建设中畅通无阻。行贿受贿必然伴随暗箱操作，行贿之所以能够进行就是因为存在暗箱，行贿之所以得逞就是因为能暗箱操作。信息不公开的暗箱操作就为串通大开方便之门，而串通正是信息不公开的结果。“阳光是最好的防腐剂”——预防行贿受贿的腐败，需要阳光下操作，杜绝暗箱操作。西安地铁“问题电缆”事件表明，我们的招标采购制度的阳光还未普照，存在暗箱操作的土壤，需要更大范围、更广深度的信息公开来解决。一、招标采购信息公开制度存在的主要问题1、《招标投标法》及其实施条例没有完整的信息公开制度。信息公开仅涉及到招标信息、中标信息和违法行为信息，没有涵盖整个招标过程。特别是决定中标的评标信息、决定项目情况的合同信息和决定项目质量的关键信息——履约验收信息没有规定要公开。而验收信息不公开正是西安地铁“问题电缆”事件，多个检验把关环节“失灵”，“问题电缆”在地铁工程建设中畅通无阻”的根本原因。就目前所信息公开仅涉及到招标信息、中标信息和违法行为信息，也没有强制性的信息公开范围和具体内容规定，招标文件的主要内容、中标人资格资质情况和决定中标的投标文件的实质性内容并没有强制性公开。2、《政府采购法》及其实施条例规定的信息公开制度仍然不足相比较《招标投标法》及其实施条例而言，《政府采购法》及其实施条例在规定信息公开方面有了根本性的改变，但仍然存在两大不足：决定中标、成交的评标评审结果信息不公开、决定项目质量的履约验收信息不公开。囿于对评标评审过程保密的误解，政府采购评标评审结果信息目前在政府采购法律法规中没有强制性公开。有人认为，居于评标评审过程保密的需要，评标评审结果不能公开，如资格审查结果、实质性响应评审结果和评分结果都不公开。笔者认为，这是对评标评审过程保密的误解。评标评审过程保密要求评标评审现场不能公开，评标评审专家的评标评审不能被第三方干预，专家评标评审过程形成的资料不能公开。但不是指在评标评审结束后，评标评审结果不能公开，在保密评标评审情况下形成的评标评审结果公开与评标评审过程需要保密并不矛盾。评标评审结束后评标评审结果已经固定，公开不影响评标评审专家的评标评审，公开更不会干预评标评审。相反，评标评审结果的公开是供应商对评标评审的监督需要，是发现评标评审错误的好机会。通过公开评标评审结果，供应商有机会监督评标评审专家的评标评审行为，促进评标评审专家依法客观、公正、审慎评标评审。评标评审报告是记载评标评审结果的书面材料，这个报告完全可以公开，也需要公开。而决定项目质量，严把质量关的履约验收信息无疑是必须要公开的——这是西安地铁“问题电缆”事件的首要教训，必须要吸取。履约验收环节目前是黑暗一片，何时验收、如何验收、谁参加验收，验收程序，验收结果都不公开。虽然，政府采购法实施条例规定了采购合同公开，公众、未中标或者成交的供应商可以了解政府采购合同的全部内容，但是政府采购结果不是靠一纸合同来解决的，履约才是政府采购的真正结果，整个政府采购过程最终靠履约来得出采购的结果。但很遗憾，恰恰就是履约验收的信息没有法律法规规定要求公开（目前仅仅有《政府采购法实施条例》规定的“政府向社会公众提供的公共服务项目，验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。“）。前几年发生的“盗版字典采购事件"从表面上看是少数人受到了利益的驱使，实则指向了更深层次的问题——存在信息不公开的"暗箱操作"的空间——由招标采购人或者使用人自行验收，履约验收不公开，验收的人员仅限于几个人，而且这些人都相对固定，前期参加招标采购的人员往往就是负责履约验收的人员，不法供应商很容易就攻破和收买；法律并无规定利害关系人在验收过程须回避，也没有规定“双随机”的验收制度，导致履约验收暗箱操作盛行，违法行为难于暴露等。别有用心者敢于铤而走险，正是有验收不公开的漏洞。二、招标采购需要更大范围的信息公开笔者认为，在现有的信息公开范围和内容基础上，以下范围和内容需要公开1、招标采购文件完全免费公开，项目的其他信息也应公开目前的招标公告公开的信息极为有限，项目的信息不完整，而完整的信息却在招标采购文件中。目前的做法中，取得招标采购文件需要许多前置强制性条件：强制性注册或者提供营业执照、资格证书原件、甚至法定代表人亲自现身；购买招标采购文件费用不菲，有的甚至高达数千元；强制购买某些软件。这些都为招标采购信息公开设置了障碍。招标采购文件是要约邀请，本质是招标采购人的“广告”，应属于招标采购人必须提供的信息，而不是需要供应商付费购买的信息。电子化招标采购下，招标采购文件的印制费用为零，依据相关法规规章以招标采购文件印制费来收费已经违法。因此，招标采购文件应完全免费公开，任何人均随时可以获取。2、开标现场公开目前的封闭保密开标不可取，必须强制公开。有人根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十九条 “开标由招标采购单位主持，采购人、投标人和有关方面代表参加。”和其他相类似的规定，认为只有采购人、投标人、代理机构和监督机构的人员才能参加开标会，其他人不能参加。有些开标现场明确禁止其他人进入，搞封闭开标，秘密开标。这是对相关规定的故意曲解（不是误解），相关规定采购人、投标人、代理机构和监督机构的人员可以参加开标会，并不是禁止其他人参加。开标作为招标采购的重要事件，开标现场信息是招标采购过程的重要信息，相关供应商或者社会公众有权知道，开标现场公开和开标信息公开无疑是必须的。3、评标评审结果公开如前所述，评标评审报告内容应完全公开。公开的内容包含：评标评审日期和地点；参加的供应商的名单和评标委员会（评审小组）成员名单；评标评审方法和标准；开标记录和评标评审情况及说明，包括投标无效投标响应供应商名单及无效原因、谈判情况、报价情况等；评标评审结果和中标、成交候选供应商排序表和理由；4、工程招标的合同信息公开目前，政府采购货物和服务招标采购的政府采购合同已经要求公开，但是建设工程招标的合同还未有法律规定需要公开。在工程施工招标中普通存在阴阳合同（黑白合同）就是施工合同不公开的恶果的，这也是导致工程施工履约中问题层出不穷的原因之一。5、履约验收信息公开招标采购人或者使用人在验收前要发布验收公告，验收公告中公开验收方案、验收程序、参加验收人员的名单。验收过程公开，公开让社会力量参与验收，不限制验收人员以外的人到现场参与验收或者监督。验收数据公开，在招标采购的信息公开媒体上及时公开验收中的数据、检测报告等。验收结果公开在招标采购的信息公开媒体上及时公开验收结果。6、违约责任信息公开出现招标采购人或者中标、成交人不按合同履约的，其违约的信息应公开，此信息公开可以与行政处理和行政处罚信息一起公开，如果不涉及到行政处理和行政处罚的，则应当单独公开。公开的内容包含项目情况，合同内容，违约情况和处理结果。7、诚信信用信息公开招标采购当事人（含招标采购人、代理机构和供应商）的奖励信息名称及奖励确认文件，惩戒信息名称、处理决定书、处理时间、惩戒时限、承诺信息和惩戒执行情况等应当主动公开。此外，针对代理机构和供应商的信用评价信息也需要公开，如记分、等级信息等。8、废标、重新招标信息公开法律法规和规章对此都没有规定需要公开，但这是对供应商极为重要的信息，也是社会公众需要了解的信息，需要主动公开。三、招标采购需要更广深度的信息公开在目前已经规定需要公开的信息基础上，招标采购的信息公开仍然需要向深度扩展。1、中标、成交公告信息需要扩大到中标、成交人的资格资质信息（根据《政府采购法实施条例》第十七条规定提交的资格证明材料）、商务响应信息、项目管理人员资格证书信息等。2、工程招标的中标候选人信息公示需要明确其具体公示的内容，包含中标候选人的资格资质信息（根据招标文件规定提交的资格证明材料）、投标文件的响应方案（如施工方案、服务方案等）、商务响应信息、项目管理人员资格证书信息等。3、只公开评标委员会成员、评审小组成员名单还不够，需要公开其所属专业、所在工作单位等信息。四、建立“公开为原则，不公开为例外”的信息公开负面清单制度1、确立“公开为原则，不公开为例外”信息公开首要基本原则，除了明确规定不予公开之外，都需要强制公开。2、在修改相关信息公开的法律法规规章时采取“负面清单”方式明确不予公开的内容，即明确涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的具体信息，除此之外均应强制公开。结合在目前招标采购的法律法规规章列举的强制主动公开信息公开的基础上，专门规定不予公开的具体的信息。
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