公安机关行政补偿制度研究
来源：旅者人也 作者：旅者人也 发布时间：2017-05-31
摘要：现代警务 问题的缘起：过去在较长的时期里，宪法对补偿问题没有明确规定。直到2004年宪法修正案中才首次出现关于“补偿”的规定，我国行政补偿主要集中在财产的征收和征用方面。通过单行法律、法规对补偿进行规定的做法，具有明显的局限性。因合法行政行为对
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现代警务 问题的缘起：过去在较长的时期里，宪法对补偿问题没有明确规定。直到2004年宪法修正案中才首次出现关于“补偿”的规定，我国行政补偿主要集中在财产的征收和征用方面。通过单行法律、法规对补偿进行规定的做法，具有明显的局限性。因合法行政行为对人身权的损害补偿，现行立法就未有涉及。[1]上述观点，未必尽然。《人民警察使用警械和武器条例》第十五就有警察依法使用警械、武器，造成无辜人员伤亡或者财产损失，应予损害补偿之规定。因我国缺乏统一的国家补偿立法，实践中政策调整的倾向很明显。目前，涉及行政补偿的单行立法，往往缺乏对补偿争议的行政和司法救济途径，使得补偿纠纷难以得到圆满解决。[2]警察法上亦如是。 一、警察法上行政补偿条款的解读与评述警察法上的行政补偿条款散见于《人民警察法》、《道路交通安全法》、《戒严法》、《反恐怖主义法》、《人民警察使用警械和武器条例》等法律法规中，尚未形成科学完整的行政补偿制度体系架构。本文通过警察法上行政补偿相关条款的分析、梳理，追根溯源、进一步理清其历史沿革、发展脉络并加以比较研究。（一）《人民警察法》中警察优先权之行政补偿下表是新旧《人民警察法》中警察优先权行政补偿条款之对比。通过比较，我们不难发现，旧法对警察优先权的行政补偿条款较为原则和笼统，针对性、指导性、可操作性之不足，常常难以因应、解决警务实践中遇到的各类棘手问题和突发状况。警察优先权《人民警察法》1995年第13条新《人民警察法》2017年征求意见稿第27条第二款扩充启动事由外延侦查犯罪活动之需因履行职责的需要扩大权力客体范围交通工具、通信工具、场地和建筑物（肯定式列举四类）交通工具、通信工具、场地和建筑物等物品、设施（肯定式列举+概括式列举）规范权力行使方式按照国家有关规定，可以优先使用（有前置性条件）可以优先使用或者征用（去除前置性条件，增加行使方式）事后对客体的处置用后应当及时归还（仅对物适用）用后应当及时归还或者恢复原状（物品+设施）明确费用支付依据支付适当费用（无、笼统）按照国家有关规定支付适当费用造成损失的法律责任应当赔偿应当依法给予补偿（明确依据和法律概念）有鉴于此，公安部关于《人民警察法》（修订草案稿）[3]公开征求意见中：扩充了启动事由的外延、扩大了权力客体范围、规范了权力行使方式、规定了事后对客体的处置方式、明确了费用支付依据及造成损失的法律责任等六个方面的问题。上述内容的修正完善，充分体现出立法机关及主管部门（公安部），力图通过修订法律的形式，进一步规范公安机关人民警察行政优先权的正确行使，为公民、法人和其他组织行政补偿请求权提供充分、有效的制度保障和法律支撑之深谋远虑的良善用心和务实之举。（二）《人民警察使用警械和武器条例》中依法使用警械、武器之行政补偿《人民警察使用警械和武器条例》（1996年）第十五条规定：人民警察依法使用警械、武器，造成无辜人员伤亡或者财产损失的，由该人民警察所属机关参照《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定给予补偿。该条款对实务中人民警察使用警械、武器进行了类型化的区分，即违法使用和依法使用两种情形。针对两类人员分别对应了两种不同的法律责任承担方式和法律适用方法，对受害人直接适用国家赔偿（第三条第一款第四项之规定）和对无辜人员则参照适用。前者依据《国家赔偿法》，做到了有法可依；后者规定了参照《国家赔偿法》的有关规定执行。但实践中，具体该如何操作，目前尚无规可循。这里作为下位法的行政法规，《人民警察使用警械和武器条例》没有一味地机械套用、简单重复《人民警察法》上的内容，简单含糊的将赔偿和补偿二者不加区别、混为一谈。而是从性质上将两个截然不同的法律概念严格区分开来，科学厘定了两者的内涵和外延。体现了立法技术上的一大进步，也是行政法基础理论对于立法实践的理论指导和科学规范，在一定程度上使警察法的某一领域看到了科学立法的曙光，彻底澄清了歧义、及时纠正了偏差。（三）《道路交通安全法》中不当拖车、交通警察优先权（已被警察法吸收）之行政补偿《道路交通安全法》（2003年）第九十三条第三款规定：因采取不正确方法拖车造成机动车损坏的，应当依法承担补偿责任。由此，人们不禁会心生疑问？非机动车因采取不正确方法拖车造成车辆损坏的情况，该如何处理呢？其实不然，因非机动车的车辆结构较简单，拖车方式相对单一、固定，一般极少发生车辆损坏的后果。而机动车类型多样、结构复杂（有四轮驱动、两轮驱动，自动挡、手动挡、手自一体化之分）。具体采用平板拖车、拖车绳还是托举拖车等方式，需视情况而定并由专业人员操作。否则，一旦采取了不恰当的拖车方式，极易造成机动车的损坏。导致执法陷于被动，给车主造成不必要的损失。所以，该条款制定的合情合理，并无不当。美中不足的是：就文义而言，该款所指内容显然不仅是违停被拖车辆，引发损失补偿，这一种情形。理应包括各类道路交通违法行为，被依法拖车的致害各种情况。因此，从法律条款的体例安排上讲，该款不应当作为第三款置于第九十三条之中，而应予以单列（单独表述、自成一条）。否则，极易引起歧义和误解。另外承担补偿责任的方式为何，是支付修理费用还是代为修复？未有交代、清楚说明。 《道路交通事故处理办法》（1992年，已废止）第十条规定：在追缉交通事故逃逸者或者抢救伤者等紧急情况下，交通警察有权使用单位或者个人的交通工具和通讯工具，用后立即归还;对造成损坏的，应当修复或者折价赔偿。这与《人民警察法》警察优先权之规定相互呼应、如出一辙，却也同样犯了将赔偿与补偿混为一谈的低级错误。因其内容已为《人民警察法》所涵盖，为避免画蛇添足、重复的嫌疑，《道路交通安全法实施条例》、《道路交通事故处理程序规定》中均未再有类似条款之内容。（四）《戒严法》、《反恐怖主义法》中警察、军队优先权之行政补偿《戒严法》（1996年）第七十八条规定：根据执行戒严任务的需要，戒严地区的县级以上人民政府可以临时征用国家机关、企业事业组织、社会团体以及公民个人的房屋、场所、设施、运输工具、工程机械等。在非常紧急的情况下，执行戒严任务的人民警察、人民武装警察、人民解放军的现场指挥员可以直接决定临时征用，地方人民政府应当给予协助。实施征用应当开具征用单据。前款规定的临时征用物，在使用完毕或者戒严解除后应当及时归还；因征用造成损坏的，由县级以上人民政府按照国家有关规定给予相应补偿。该条针对戒严时期一般情况和非常紧急情况下的临时征用两种类型，分别规定由两种不同征用主体实施——县级以上政府和人民警察、人民武装警察、人民解放军的现场指挥员（地方政府协助实施）。并对临时征用行为，特别提出了形式上的要求——开具征用单据（作为证据，事后求偿）。临时征用物（因立法年代较早，肯定式列举未能穷尽所有现实情况，有等作为概括式列举。应使用物品、设施较为科学、严谨、周全）以及时归还为原则，造成损坏的，依规相应补偿。两种临时征用的补偿义务主体，均为县级以上人民政府。一般临时征用非常紧急临时征用征用主体县级以上人民政府人民警察、人民武装警察、人民解放军的现场指挥员（地方政府协助实施）补偿主体县级以上人民政府县级以上人民政府 《反恐怖主义法》（2016年）第七十八条规定：公安机关、国家安全机关、中国人民解放军、中国人民武装警察部队因履行反恐怖主义职责的紧急需要，根据国家有关规定，可以征用单位和个人的财产。任务完成后应当及时归还或者恢复原状，并依照规定支付相应费用；造成损失的，应当补偿。因开展反恐怖主义工作对有关单位和个人的合法权益造成损害的，应当依法给予赔偿、补偿。有关单位和个人有权依法请求赔偿、补偿。由于该法制定较晚，内容上较为科学、完整。第一款中明确规定了涉反恐直接相关单位和个人的补偿问题：启动事由是履行反恐怖主义职责之紧急需要。国家补偿义务机关为公安机关、国家安全机关、中国人民解放军、中国人民武装警察部队四类。补偿对象是紧急征用行为。补偿客体更为广泛，涉及相关单位和个人的财产。第二款则原则性载明了反恐间接相关单位和个人的补偿范围（因开展反恐怖主义工作对有关单位和个人的合法权益造成损害的）和权利性质（是一种法定请求权）。可见，反恐损害补偿请求权从性质上讲，既是一种消极权利，又是一种积极权利。作为一项消极权利，国家补偿义务机关（公安机关、国家安全机关、中国人民解放军、中国人民武装警察部队）不得任意侵犯，须依法定事由、严格按照程序行使。事后应当及时归还或者恢复原状；造成损失的，主动补偿；同时，基于积极权利的考量，在权益受损（应补未补时），作为权利人的有关单位和个人有权依法请求赔偿、补偿。 小结，我国警察法上行政补偿条款的逐步发展完善从一个侧面照见了警察立法日臻成熟、法律制度体系渐趋完善。行政补偿作为法律概念得以厘清，适用场域和情境逐步明确。但补偿标准依旧模糊（按照国家有关规定给予相应补偿）。我国的立法历程，主要是立足于本土资源，摸着石头过河，不断探索、实践、创新。囿于研究人员学术背景和问题视野之所限，常常人为有意无意的忽视了行政法学基础理论对警察立法的现实意义和指导作用。尤其，有必要全面考察域外国家（尤其是大陆法系国家）和我国台湾地区行政补偿制度之先进理论成果，去伪存真、为我所用，以为借鉴。 二、域外国家及我国台湾地区行政补偿制度考察与借鉴 损失补偿制度，从各国历史上看都是早于国家赔偿制度发展起来的。德国在1794年基于国家侵害的既得权保护思想的普鲁士《一般国法》序章第七十四、七十五条设置了损失补偿制度。1874年普鲁士《土地收用法》中载有土地收用的损失补偿制度。至《魏玛宪法》将财产权的损失补偿确立为宪法制度。美国《美利坚合众国宪法修正案》第五条对于公用收用得损失补偿也远早于国家赔偿制度的创立，成为宪法保障制度。[4]重点始终围绕着土地收用，财产损失补偿的问题展开。（一） 日本行政法中的行政补偿 伴随着财产权的保障，损失补偿成为《日本国宪法》上的一项制度（第二十九条）。按通说，损失补偿是针对国家的合法侵害所造成了特别损失，基于公平负担的理念，对损失给予补救的制度（为主要内容）。警察限制是公共安全、秩序之消极目的而为的限制。以维护公共秩序、确保市民生活安全是国家最低限度的义务；与此相应，私人也应忍受因此而带来的限制（为附属内容）。为积极的增进福利，所采取的限制产生的损失，需要由全体社会成员来负担，这是符合公平观念的。在判断有无达到特别损失的标准，即是否已然超出了社会一般观念（因时代不同、场所差异而具有可变性）上应该忍受的程度？[5]未达到时，属于一般损失，私人负有容忍义务，国家不予补偿；超过了容忍程度和范畴，则构成特别损失，应予补偿。补偿内容上，以“正当补偿”为前提，是完全补偿还是相当补偿还有待商榷。对于财产补偿，只要存在市场，以市场价格为补偿额是最公平，较少存在异议的。精神性损害也可成为补偿项目，由于精神痛苦本身是主观性的体验，在客观上用金钱评价是困难的。因此，给法官留下了裁量的余地。《关于对警察官的职务协力援助者的灾害给付的法律》承认了因国家设定危险状态或将人置于危险状态而发生的损害予以补偿的立法例。[6] （二）韩国行政法中的行政补偿 韩国学者认为：行政损失补偿是指因公共必要而合法行使公权力时，对个人的财产造成的特别损害，基于整体性的平等负担的立场，所进行的财产补偿（财产补偿是主要形式）。损失补偿具有公法性质，与私法上的损害赔偿或对等给付不同。强调是对特别牺牲的调节补偿，是为了防止法律上财产权内容受到违宪性侵害（违宪无效说），有必要设立此补偿制度。明确了“收用”的概念，即基于特权法律行为对私人财产权的部分或全部的剥夺行为。概念中具有决定意义的不是对财产权的侵害的强度或性质，而是其形式及目的。[7]我们认为，不是说侵害的强度超过一般容忍的限度和公权力之属性不重要，而是强调其权力形式的法定性及源于公益之目的性。损失补偿的基准，是“完全补偿”。其内容不局限于被侵害财产的客观价值，还应包括附带的损失。由此不得不支出的转移费用、营业损失等也是因违反本人意图的土地强制取得发生的损失。[8]生活补偿、精神补偿等成为损失补偿新的项目，而以往立足于对物主义的补偿理论，对共同体的无形资产的破坏、消灭是没有任何补偿的。[9]政府亲历了法治的发展进步、见证了人权保障的日臻完善。就财产权和人身权通盘考虑，予以了明确的区分。对物只计算直接损失的补偿部分，对人则还需考虑对其生活所造成超过容忍限度，不利影响的实质性损害内容，及由此作出的特别牺牲相当的生活补偿和精神补偿问题。补偿额由行政厅裁决、决定。因相应法律没有作出决定补偿额规定的，当事人可以提出补偿金请求诉讼。[10]对行政补偿，采用了行政裁决，司法救济的程序性架构。 至于，警察权行使产生的损失补偿，原则上是不需要损失补偿的。因为警察权是针对作出公共安全、秩序障害者而发动的，所以由此引发的损失当然应当容忍。但对没有警察责任者（无辜人员）的警察下令所发生的损失和对警察责任者所造成的，超出通常容忍限度的损失，原则上应当认定赔偿。[11]质言之，韩国警察法上对警察侵害以不补偿为原则，以补偿为例外。此例外，仅限于无辜人员的损失和超出通常容忍限度的损失，才予以补偿。 （三）我国台湾地区行政法中的行政补偿 损失补偿制度滥觞于德国，主要受司法实务影响，以“公用征收”概念为中心，逐步展开、呈扩张之态。举凡对财产权之限制或干预，如其程度对当事人构成“特别牺牲”者，即应予补偿之公用征收。行政上损失补偿制度之主要特征系“因公益而特别牺牲”。因此，国家必须（特别是以立法方式）给予人民一定之补偿，始合乎宪法保障人民权利之意旨，称为“衡平补偿”或“社会补偿”（基于社会国原则所衍生之损失补偿）。台湾行政补偿制度之基本架构分为：特别牺牲之补偿和衡平补偿两大类。前者又分为财产权特别牺牲之补偿和财产权以外之权利特别牺牲之补偿。详见下表[12] 公用征收之补偿 财产权 因财产权之限制所生特别牺牲之补偿 因公权力行为之附随效果所生特别牺牲之补偿 （警察优先权和不当拖车）特别牺牲之补偿 因违法无责之公权力行为所生损失之补偿损失 合法干预行为所生特别牺牲之补偿补偿 财产权以 （警察依法使用警械、武器）之基 外之权利 因公权力行为之附随效果所生特别牺牲之补本架构 因违法无责之公权力行为所生损失之补偿 衡平补偿（社会补偿） 我国警察法上行政补偿条款均可在此架构中找到理论支撑和现实依据。其中，因公权力行为之附随效果所生（财产权）特别牺牲之补偿可作为我国警察法中警察优先权（含戒严、恐、交管领域）和交警不当拖车导致财产权受损补偿的学理基础；财产权以外因合法干预行为所生特别牺牲之补偿可作为警察依法使用警械、武器致害、即时强制补偿的理论依据。这里除了财产权损失外，还包括其他生命、身体、健康权等，对于此类之干预构成“特别牺牲”者，亦应予以补偿。[13] 综上，德国、日本、韩国和我国台湾地区的损失补偿制度是一脉相承的科学体系，其发展演进、代际更迭严格遵循了内在的学理逻辑和叙事话语。围绕超过一般容忍义务造成了“特别牺牲”，需要就特别损失给予补偿阐发。日本倡导“正当补偿”、韩国秉持“完全补偿”之标准。随着时代进步、社会的发展，补偿范围不再局限于传统土地征用产生的直接财产性补偿，生活补偿（韩国）和精神补偿（日本、韩国）等间接性补偿项目逐步被纳入损失补偿范畴。为人们所接受、在立法文本和司法实践中得到确认。 各国尚未有专门的警察行使职权之补偿制度，可在韩国警察法中找到答案和原因——对警察（合法）侵害以不补偿为原则，以损失补偿为例外。唯有对无辜人员或达到特别容忍限度、造成的特别损失，才予补偿。这为我国警察行使职权之行政补偿制度的建构提供了系统的理论基础和鲜活的立法经验。 三、我国公安机关行政补偿制度之建构 我国《行政复议法》、《行政诉讼法》与《国家赔偿法》（1994年实施2010年修订）一起构成了完整的行政救济法体系。《国家赔偿法》目前仍区分赔偿制度和补偿制度。赔偿法只适用于行政赔偿和司法赔偿。国家补偿则由众多的单行法律、法规进行规定。[15]与国外先有行政补偿后有国家赔偿不同的是，我国至今没有制定出台《行政补偿法》，行政补偿制度尚待健全完善。警察法上亟待构建科学合理、符合我国国情的行政补偿制度。既是公安法治现代化的客观需要和必然要求，也是现代警务机制建设中不可或缺的重要领域和关键环节。（一）法律概念名称的厘定：公安行政补偿还是警察行政补偿通过知网查询，在过往文献名称中直接使用警察行政补偿概念的有：王毅《我国警察行政补偿制度的现状、问题和对策研究 》、何文波,沈峰,邹文海《我国警察行政补偿问题探究 》。文中内容涉及警察行政补偿概念的主要有：王毅《交警救人成被告引发的理论思考》、李温《试论解救人质案件中公安机关的法律责任及救济机制》、高景芳, 郭泓《行政即时强制补偿问题初探》。警学研究者不约而同的使用了警察行政补偿的概念，而使用公安行政补偿概念的情况则没有。我国警学界业对于行政补偿研究有限的资料中，警学著作鲜有论及行政补偿的章节内容。我们认为，科学界定法律概念的名称十分必要，需一并对相关概念予以澄清、界定。警察行政补偿与公安行政补偿，二者的根本区别在于行政补偿责任主体范围上的差异。依据《人民警察法》第二条第二款之规定，该法中人民警察是广义的概念。不仅限于公安机关的人民警察，还包括国家安全机关、监狱的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察（劳动教养管理机关已取消）。因此从逻辑上讲，警察行政补偿的外延要大于公安行政补偿。在《人民警察法》上狭义的主体则特指公安机关的人民警察。上述文献及警务实践中我们所论及的研究对象，也仅限于公安机关人民警察行政补偿的范围。因此，使用公安行政补偿较之于警察行政补偿在名称上，更能科学、准确的体现公安机关人民警察行政补偿的相关内容。所以，使用公安行政补偿的概念更为科学、合理。既符合惯常的语法逻辑，又贴合警务工作的实际需求。公安行政补偿特指公安机关行政补偿制度。（二） 公安机关行政补偿制度的具体内容 1．公安行政补偿义务机关：依法履职人民警察所属公安机关。 2．公安行政补偿请求人：因公安机关及其工作人员（民警或警务辅助人员等）依法履职，导致人身伤亡或财产损失受害的公民、法人和其他组织。受害的公民死亡，其继承人和其他有扶养关系的亲属是补偿请求人。受害的法人或者其他组织终止的，其权利承受人是补偿请求人。 3．公安行政补偿范围：（1）警察优先权（包括戒严、反恐、交通管理）；（2）依法使用警械、武器；（3）其他即时行政强制等。（因情况急迫及公益事由，无待事前作成行政处分及践行法定程序，故被执行人常存在无辜之特别牺牲者。损失补偿以金钱方式支付，酌勘实际损失为限。[16]）（4）基于信赖保护原则的公安行政许可（《行政许可法》第八条）。 4．公安行政补偿对象：1．依法行使警察优先权时，交通工具、通信工具、场地和建筑物等物品、设施的所有人或合法实际使用人；2．依法使用警械、武器中致害的无辜人员（含利害关系人）；3．其他即时行政强制致害的无辜人员（含利害关系人）。4．被变更或被撤销公安行政许可的被许可人（含利害关系人）。 5．公安行政补偿标准：基于现阶段我国具体国情，目前宜以适当补偿原则为标准。可表述为，按照国家有关规定给予相应补偿。今后，应力争与时俱进，将精神损害补偿逐步明确纳入其中。 6．公安行政补偿方式：1．支付补偿金（金钱给付义务）；2.返还财产；3.恢复原状。 7．公安行政补偿期限：公安行政补偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否补偿的决定。补偿义务机关决定赔偿的，应当制作补偿决定书，并自作出决定之日起十日内送达补偿请求人。补偿义务机关决定不予补偿的，应当自作出决定之日起十日内书面通知补偿请求人，并说明不予补偿的理由。 8.公安行政补偿的救济途径： 《行政复议法》第六条第一款第七项：行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；第十一项：行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，均可以依照本法申请行政复议。其中，第七项明确规定了财物征收等，涉及财产权的损失补偿，第十一项涵盖了侵害人身权的行政补偿。 按照最高人民法院颁布的《行政诉讼法司法解释》（2000年3月）第一条之规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于法院行政诉讼的受案范围”。(职权行为可诉)《行政诉讼法》第十二条受案范围中第五项规定了财产类行政补偿：“对征收、征用决定及其补偿决定不服的”；第十二项的规定，则包含了其他侵害人身权的行政补偿：“认为行政机关侵犯其人身权、财产权等合法权益的”。（行为结果可诉）可见，三者均未将行政补偿排除在行政诉讼受案范围之外。《行政诉讼法》第六十条明确了涉及行政补偿的调解问题，即行政诉讼以不调解为原则，调解为例外。而行政补偿是可以适用调解的例外之一种。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2015年）第二条第五项明确将“请求判决行政机关予以赔偿或者补偿”作为有具体的诉讼请求之一类。综上，表明立法机关、司法机关业已将行政补偿作为具体诉讼请求，纳入司法审查范围的明确态度和坚定决心。目前，因我国尚未制定《行政补偿法》，行政补偿救济制度主要体现在《行政诉讼法》中。公安行政补偿诉讼救济的相关法律依据见下表。 征收、征用行政决定补偿 （肯定式列举，警察优先权 第十二条第五项）我国行政补偿的诉讼类型侵害人身权、其他财产权的行政补偿 （概括式列举，警察使用警械、武器，不当拖车、即时强制、 被变更或被撤销的行政许可等 第十二条第十二项） 【参考文献】略。版权所有，请勿转载。谢谢合作！
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