反贪转隶和司法改革背景下检察权重构及改革重点
来源：张春生 作者：张春生 发布时间：2017-05-15
摘要：转载研究 保留检察机关对司法人员职务犯罪的侦查权｜商榷——反贪转隶和司法改革背景下检察权重构及改革重点2017-05-13 法眼观察“法眼观察” 二十万法律人的共同选择来源/刑事正义（xingshizhengyi）赐稿中国检察应当允许不同观点的争鸣，应当让所有的检察官
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转载研究 保留检察机关对司法人员职务犯罪的侦查权｜商榷——反贪转隶和司法改革背景下检察权重构及改革重点2017-05-13 法眼观察“法眼观察” 二十万法律人的共同选择来源/刑事正义（xingshizhengyi）赐稿中国检察应当允许不同观点的争鸣，应当让所有的检察官都知悉检察改革现状和方向，允许他们加入讨论，这不当然导致检察队伍的动荡，反而会避免很多改革成果最终成为“皇帝的新装”。据悉今年下半年，《国家监察法》、《检察院组织法》等一系列法律拟提请全国人大常委会初审，下一步将可能会有《宪法》、《刑事诉讼法》、《检察官法》、《监察官法》等法律面临修改和制定。对此，检察机关应该尽快找准定位，砥砺前行。本文写在修法前，纯属个人探讨，想法难免偏颇、狭隘，只求为检察改革献策献力，欢迎大家批评指正。反贪转隶和司法改革背景下检察权重构及改革重点目录一、找准检察的价值定位和职能定位二、内设机构改革的扁平化和大部制三、司法改革各项目标积极切实推进四、保留对司法人员职务犯罪侦查权一、通过现阶段实际找准检察的价值定位和职能定位此段开篇前，先引用原检察官王琳十四年前的一段话：“我们应该知道检察机关究竟应在司法改革中谋求什么样的利益。是谋求更多大而无用的监督权呢，还是重新整合各项权能以期使检察权威能得以树立呢。如果是后者，那么，是否一定要固执地抓紧“一般监督权”不撒手，或一定要保有自侦权就不一定是我们非得要坚持的——尽管我个人认为检察机关享有自侦权并不是什么太大的问题，且这种权利的享有还是有其内在的理论依据的——但我们也知道，比如美国就没有检察机关，美国的检察官人身都依附于司法部，可美国的检察官为什么就有那么崇高的社会地位，就那么地受人尊重，为什么那个叫斯塔尔的独立检察官竟然还可以太岁头上动土，扯住克林顿的拉链门就不撒手呢。如果中国检察改革是在检察一体化原则的基础上寻求检察官的独立为目标，并且这一目标能够基由一定的制度设计来实现，那么，是否应继续保持“法律监督权”的名声就显得不那么重要。有时候，以退为进也不失为一种进路，退一步也许会更感海阔天空。” 价值定位——以刑事司法为主的司法正义长期以来中国检察始终没有在公、检、法三者之间，真正找准自己的价值定位。每年在各级的检察工作报告中，我们首先听到的就是批逮多少，公诉多少，打击各类犯罪多少多少，批捕、起诉确实是检察的核心工作，但这些数字并体现不出检察的核心价值，因为我们并不能自主直接的打击犯罪，除了追捕、追诉漏罪漏犯，绝大多数案件都是公安机关努力的结果，这个功劳检察是抢不来的。可以说抛开中国的司法体制，没有检察只有公安、法院也一样打击犯罪，因此要摆正自己的位置，弄清检察存在的意义。报告中我们还会经常接着听到诸如服务经济发展等成绩，这也都不是检察真正职能之所在，政府部门才是这些工作的主力军，甚至公安、法院在这方面都比检察有可为，说起来检察只能相形见绌。而促进司法公正、守护公平正义总会放到后面才会提及，然而这些才应是检察的核心价值。什么打击犯罪、维护稳定、服务经济等等，这些都与检察工作相关，但绝不是检察的核心价值。中国检察存在的理论基础决定了确保法律得到正确实施、保证法律的公平正义得以真正实现，才是检察的最核心价值，而确保司法正义的实现才是体现检察价值的关键指标。 如果说公安（侦查机关）和法院（审判机关）分居司法正义天平的两端，那么检察机关就应是中间那托起司法正义天平两端的轴梁，不但不可或缺，更要发挥脊梁的作用。一切检察工作都要围绕着确保法律得到正确实施、保证司法的公平正义得以真正实现来开展，首先着力制约衔接好公安和法院的司法工作，促进和保证司法正义更好的实现，其次当公安、法院在司法正义面前缺位时，再及时补位发挥守护司法正义的作用，使当事人人身、财产等权益得到最终的保障。 如果数字最有说服力的话，下面这些数字更能体现检察的真正价值：纠正侦查、审判违法多少（体现的是 追捕、追诉多少，避免错捕、错诉多少（体现的是一般侦查监督）； 纠正侦查立案、不立案多少（体现的是侦查立案监督）； 纠正刑事执行违法多少（体现的是刑事执行监督）； 平反刑事冤假错案多少（体现的是刑事审判监督）； 纠正民事、行政错判多少（体现的是民、行审判监督）； 开展民事、行政执行监督多少（体现的是民、行执行监督）； 还比如开展逮捕必要性审查多少，帮助被害人挽回经济损失多少、维护犯罪嫌疑人合法权益多少、解决查实群众控告、控诉多少，以及职能定位——以诉讼监督为主的检察监督 与其什么都想做，又什么都做不好，不如集中精力把一件事做好，那就是诉讼监督。一直以来，检察监督以“法律监督”之名，行“诉讼监督”之实，相比现阶段检察业务实际，法律监督的概念太大，注定检察监督只能是法律监督的一部分，比如法律监督中的行政违法监督基本空白，如今职务犯罪侦查、预防这一直接对人的法律监督职能转隶，法律监督之名更不符实，因此更应紧盯现阶段主业，确定以“诉讼监督”为主的检察监督的职能定位。一是，该放的放，比如职务犯罪侦查与预防，取消诸如人民监督员制度等相关和其他不必要的制度，撤销诸如举报中心、技术、法警等相关部门，轻装上阵；二是，不要盲目扩张，比如什么行政违法监督，既然一直没搞，就不要搞了，就给监察委好了，而应把之前一直弱化的民、行检察监督做好加强，通盘做好诉讼监督。同时强化检察诉权中检察监督权的属性，这样才能体现检察存在的意义，否则诉权就可以随便化归司法，甚至化归公安了，都不会影响对犯罪诉权的行使。鉴于此，可将检察监督职能分为三大方面： 按照司法类型分 一是，刑事诉讼、执行监督（批捕、公诉、刑事执行）； 二是，民事诉讼、执行监督； 三是，行政诉讼、执行监督。或者 按照监督对象分 一是，侦查监督（立案监督、侦查违法监督等）； 二是，审判监督（刑事审判、民事审判、行政审判）； 三是，执行监督（刑事执行、民事执行、行政执行）。二、内设机构改革的扁平化和大部制 问题：大部制改革对优化司法资源配置，精简机构人员，实现扁平化管理、去行政化都大有裨益，应是检察内设机构司法改革的方向。然而推行并不容易，现在要么搞各种部门分立相向而行，要么搞变味的大部制，机构并不减少，且划分不合理。原因显而易见，既得利益难以触动，中层还要有中层的位置，院领导还要有院领导的位置，副检察长、专职委员都要有各自的位置，以示区别，辈分不能乱，身份地位不能丢，谁的身价也不能降低，导致本应一场扁平化的改革，员额制后人员层次反而却变的越来越多，大部制当然难以推行。 解决： 根据上文确定的检察基本职能定位，开展大部制改革，该撤的撤，该合的合，机构化零为整，最大限度优惠人力资源配置，建议设置四大部： 刑事检察部（整合批捕、起诉、未检、监所、相关派驻检察室）； 民行检察部（整合民事检察、行政检察、公益诉讼检察、相关派驻检察室等）； 检务保障部（整合案管、政研、监察、控申、 政工综合部（整合政治处、办公室等）；取消不必要的副检察长、专职委员、科（处、厅）长岗等行政化色彩的岗位，重新配置“正（副）检察长——正（副）主任检察官——检察官”的三层法律职称体系，在大部制的基础上以岗定员，而非以员定岗，实现完全去行政化、以检察级别差别化，合理配置人力资源。 与其五花八门搞形式也不济于事，不如扎扎实实勤勉执法加强检察监督刚性。部门设置上不搞花样，类似职务犯罪检察部、网络电信检察部、金融检察部、国家安全检察部等无法保证一定业务量的部门尽量不搞，结合自身实际慎重设置。民行部门如果没有必要不要分设，已经覆盖设置的案管、未检部门也不要再单独设置，从实践经验来看这些都是形式重于实质，单设所发挥作用非常有限。比如“刑事检察部”还包括批捕、起诉、刑事执行等职能，批捕、起诉职能中还包括对各类不同犯罪的捕和诉，就比如职务犯罪，这些都可通过在大部制内合理设置专职的检察官办案组，或独任检察官，来解决相应业务的专业化问题。 如今正如火如荼方兴未艾搞的派驻检察室，应重实效轻形式，谨慎设置，对于效果不大，必要性不强的，及时收回建制。将案管、政研、监察、控申、技术、法警等部门重新定位为检务保障部门，相应转化调和职能，比如将案管从案件质量管理监督部门转变定位为服务于案件质量的保障部门，政研也应是服务于检察监督的调查研究部门。随着职侦和预防转隶，有些部门事务大减，如控申、技术、法警，对于控申部门，虽然业务有一定缩减，但由于检察仍以司法监督为主业，理应更有所作为，最大限度为开展检察监督服务，提供检察监督案源，然而对于技术和法警部门则难有作为，建议缩减人员，设置专岗，适时取消部门建制。 三、司法改革各项目标积极切实推进司法精英化建设任重道远，一进一出是关键进，从严选拔。众所周知，司法员额制是一种司法精英化的理念，入额司法人员必须是精英中的精英，然而由于面对司法改革的消极作为，在中央布置的改革时间表临界之前，并没有形成一套科学合理的精英化选拔机制，导致员额遴选过程中的形式化、简单化，并没有把所有真正优秀的“法律精英”选拔到员额的队伍中来，很多优秀人才成为改革的牺牲品，这是令人惋惜的。然而，改革任务摆在面前，不能拖沓不前，因此，以壮士断腕的勇气走出了这一步。下一步，建立全新科学合理的员额选拔机制，仍是摆在面前的重大课题，此乃关乎司法精英化成败的百年大计，切不可再应付了事。 问题： 一是，一考定终身，没有相应时期的考察机制，导致平时表现得不到考察。 二是，考试的理论深度较浅，形式内容单一，无法考察理论及实践水平，及司法精英应具备的综合素质。 三是，遴选委员会形式重于实质，基本走过场，没有能真正发挥应有的作用。 上述原因导致员额选拔基本都是走个形式而已。解决： 一是，要建立一套可量化的平时业绩考察机制，事先对拟入额人员有一个客观科学的评价，避免一考定终身。 二是，建立一套能真正体现理论和司法实践水平的考试考核机制，司法考试只是司法精英的初选，司法精英的绝选理应比司法考试更高大上而不为过。 三是，加强完善遴选（惩戒）委员会建设，工作日常化，加强对入额前后的长期考察。 出，量化指标。对入额检察官的考察必须有真实、合理、客观的办案绩效量化指标，作为考核称职的主要依据。建立科学完善的遴选（惩戒）委员会外部评价机制，做到以案为本，来代替内部案管部门的案件质量评查，尽量轻化内部人情化、互利化的评价，避免内部苟且，保证心思都在案件上。 领导干部作为司法精英中的精英，多办案、办难案方名至实归入额领导在司法精英化中本就应担当精英中的精英的角色，让领导真办案，多办案、办难案，才是其价值的真正所在。减少甚至解除入额领导的行政化事务，交由检务保障部门或者政工部门行政领导承担，甚至可在检察院内部特设行政事务院长主管，拓宽行政岗人员的晋升空间，彻底解放入额领导以及其他员额检察官的手脚，并将领导从办案审批权中解脱出来，保证入额领导专心亲自办自己的案，并可以配备必要数量助理，为多办案，办难案的提供条件，而不是少办案，避免假办案、不办案。正如张明楷教授所言要想办法让我们的法官、检察官安心办案，并提出可以参考大学的模式，让法官、检察官如教授、副教授一样一心教学搞研究，并有对自身的价值认同，而不必追求行政级别。笔者非常认同。对于不办案、少办案、办简单案、挂名办案的入额领导必须清退出员额，近年来反腐经验告诉我们，反腐不是能喊出来的，退出员额也不是喊喊就会有效果的，必须真正行动起来，对此，遴选（惩戒）委员会重任在身，与反腐一样，不让人们真正看到贪官纷纷落马，那就根本不是反腐败。没有领导因为不办案、办假案而被清退出员额，员额能进能出就是一句空话，领导不办案、少办案、办简单案，不发挥精英中的精英作用，就是司法精英化的彻底失败。 领导入额要真办案，应放在与司法责任终身追究制一样重要的位置，必须齐抓共管，司法责任终身追究制不是喊喊而已，同样领导不办案退出员额也不是一句吆喝，否则摄于对司法责任的终身追究，领导干部就会更加想方设法逃避办案、多办案、办难案，则整个司法改革都要面临失败。司法责任终身追究制，本是为了倒逼案件质量，为了打造更加公正、高效、权威的司法环境，却变成领导干部逃避办案、少办案、办简单案的动力源，这岂不成了笑话。俗话说当多大官担多大责，领导从某方面讲就应该是责任的代名词，而现实如果正相反，这不是笑话是什么？只有办难案、多办案，领导这两个字才实至名归。四、探索保留对司法人员职务犯罪的侦查权与其什么都想做，又什么都做不好，不如集中精力把一件事做好，那就是诉讼监督。与其五花八门搞形式也无济于事，不如扎扎实实勤勉执法加强检察监督刚性。如何一心搞好诉讼监督？如何扎扎实实加强以诉讼监督为主的检察监督刚性，除了检察人的勤勤恳恳、铁面无私，还必须要有切实有效的权利支撑。探索保留检察机关对司法人员职务犯罪的侦查（预防）权，建立对司法人员腐败检察机关与监察委双重管辖体制，好处很多，即保证监察委对国家公职人员的全覆盖，又能保证检察监督的刚性，使检察监督自成一体。同时加大对司法腐败的打击力度，更好的维护司法公正。这种双重管辖体制现实存在并可行，比如根据现行刑诉规定：为了确保刑事执行部门对监管场所监督的有效性、权威性，对于监管场所国家工作人员的职务犯罪由刑事执行部门侦查，必要时也可交由反贪、反渎部门侦查。同样司法人员作为以诉讼监督为主的检察监督的主要对象，其职务犯罪只有纳入检察监督的监管范围，才能确保检察监督的刚性和权威性，才能保证检察监督的逻辑完整性，对于此类案件应当允许检察机关和监察委同时具有管辖权，可由检察机关优先侦查，必要时移交监察委处置。司法人员包括侦查机关、审判机关、审判执行机关（刑事、民事、行政）人员，刑事执行机关就是指监管场所，职务犯罪包括贪污贿赂犯罪、渎职犯罪、及其他司法人员利用职权的重大犯罪。▲长 按 “二维码” 识 别 关 注一个有态度的法律人公号法眼观察ID：fygc20140416▲长按二维码“识别”关注法眼观察，传播有深度的法律思想，共享有价值的法律知识。二十万法律人的共同选择！
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