我国现行土地制度解析
来源：周虽旧邦其命维新 作者：周虽旧邦其命维新 发布时间：2017-04-23
摘要：我国现行土地制度解析 目录：本文目的本文参引的法律、行政法规、部门规章本文参引的规范性文件本文已注意但有意回避的法律、行政法规、部门规章本文已注意但未参引的规范性文件本文概念关系图引言一、土地所有制和土地用途（一）土地所有权类型（二）土地用
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我国现行土地制度解析 目录：本文目的本文参引的法律、行政法规、部门规章本文参引的规范性文件本文已注意但有意回避的法律、行政法规、部门规章本文已注意但未参引的规范性文件本文概念关系图引言一、土地所有制和土地用途（一）土地所有权类型（二）土地用途（三）土地所有权与土地用途的关系二、土地上的使用权——权利类型概念辨析三、征收土地、征收房屋、收回国有土地使用权概念辨析（一）“征收”与“收回”（二）征收土地与“收回国有土地使用权”之区别（三）征收国有土地上房屋（四）征收土地、征收房屋、收回国有土地使用权关于补偿的基本规定（五）小结四、关于“征用”五、土地供应——国有土地使用权的取得方式（一）出让土地使用权（二）划拨土地使用权六、收回国有土地使用权（一）土地管理法第58条规定原文（二）收回划拨土地使用权（三）因征收房屋导致土地使用权被同时收回七、《土地储备管理办法》有关内容八、关于土地供应——“净地”供应（一）“净地”供应（二）进一步的分析——《闲置土地处置办法》与《土地储备管理办法》九、关于土地使用权到期问题十、土地争议的解决方式（一）农村土地承包争议——可直接向法院起诉（二）《物权法》所有权一编中的规定——可直接向法院起诉（三）《土地管理法》的规定——由政府处理，不服的方可起诉（四）《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定——可直接向法院起诉十一、不得转让的房地产范围（一）《城市房地产管理法》原文（二）《城市房地产转让管理规定》原文附件1——农村土地问题附件2——法海拾贝 本文目的：本文旨在解构我国现行的土地制度。土地制度是由一系列法律文件所构建。因此，具体来讲，本文是在“搬运”、梳理、归纳我国现行有效的与土地有关的主要法律规定。本文仅是在描述、解构、分析和总结现行土地制度、法律规定，不涉及任何评价，更不含有任何批判。 本文参引的法律、行政法规、部门规章：（以参引内容多寡为主综合排序。括号中的年代为该法律文件的颁布时期；若颁布后经历修订的，则为修订的时期，本文涉及的该法律文件即以截至该年代的版本为准）物权法（2007年）土地管理法（2004年）土地管理法实施条例（国务院2011年）城市房地产管理法（2009年）国有土地上房屋征收与补偿条例（国务院 2011年）城市房地产开发经营管理条例（国务院 2011年）城市房地产转让管理规定（建设部 2001年）城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例（国务院 1990年）农村土地承包法（2009年）土地储备管理办法（国土资源部、财政部、央行 2007年）闲置土地处置办法（国土资源部 2012年）农村土地承包经营权流转管理办法（农业部 2005年）农村土地承包经营纠纷调解仲裁法（2009年）农业法（2012年）宪法民法通则（2009年） 本文参引的规范性文件：土地利用现状分类（GB/T21010-2007）(国家标准，质检总局、国家标准化委员会2007年联合发布)土地基本术语（GB/T19231-2003）(国家标准，质检总局2003年发布)国土资源部《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发〔2008〕146号）（2008年）（这一政策性文件仅在本文附件《农村土地问题》中有部分涉及） 本文已注意但有意回避的法律、行政法规、部门规章：城乡规划法（2015年）建筑法（2011年）城市商品房预售管理办法（建设部 2004年）商品房销售管理办法（建设部2001年）土地登记办法（国土资源部2007年）房屋登记办法（建设部2008年）村庄和集镇规划建设管理条例（国务院 1993年）物业管理条例（国务院2016年）国有土地上房屋征收评估办法（住房和城乡建设部 2011年）基本农田保护条例（国务院1998年）农村土地承包经营纠纷仲裁规则（农业部、国家林业局 2010年）农村土地承包经营权证管理办法（农业部 2003年） 本文已注意但未参引的规范性文件；《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（中办发〔2016〕67号文）农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）（农业部 2016年）确定土地所有权和使用权的若干规定（国家土地管理局 1995年 已失效？）国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发〔2004〕28号）（国务院 2004年）国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）（2011年）国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知（国办发〔1999〕39号）（1999年） 本文概念关系图： 注：“土地使用权”一词所指对象较为广泛、灵活，一般是指国有土地使用权，虽然国有土地中也含有农用地，但国有土地使用权通常又是指物权法中的建设用地使用权。在土地管理法中，“土地使用权”也用在农民集体所有的土地上，既用在建设用地上，也用在农用地上，前者主要指宅基地使用权，后者指土地承包经营权——这些从该法的体例结构、章节命名和有关表述可以直接看出。土地管理法第二章“土地的所有权和使用权一章”第15条规定，国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。物权法第十一章“土地承包经营权”一章第124条第二款规定，农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度；第134条规定，国家所有的农用地实行承包经营的，参照该法本章规定执行。可见，国有土地上也可以产生土地承包经营权，也属于国有土地使用权的一种。“建设用地使用权”一词：主要为物权法所使用，且在物权法中，它仅针对国有土地。土地管理法在农民集体所有的土地上也有直接使用。因此，建设用地的使用权既可以发生在国有土地上，也可以发生在农民集体所有的土地上。 注：征收的只能是不动产，只能是所有权。征收的只能是所有权属于他人的不动产。征用的对象包括不动产和动产，只能是所有权。收回的对象只能是使用权。 引言构成我国土地制度的法律基石是：土地管理法及其实施条例、城市房地产管理法、农村土地承包法、物权法、宪法等。我国实行二元制的土地所有制，土地所有权属于国家或者农民集体，除此之外别无他属。同时，我国又实行土地用途管制制度，依用途将土地划分为农用地、建设用地、未利用地三种类型。我国的主要土地立法在内在结构上采取了以土地用途为主、以所有权权属相结合的构建法。研究我国土地制度，因之必然地要以土地用途和所有权权属为入手点和着眼点，顺着由它们编织的脉络去观察和分析。研究我国的土地制度，除了需要关注土地立法外，一些国家标准也值得参考，比如，《土地基本术语》（GB/T 19231-2003）、《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007）、《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ 137-1990）等。《土地基本术语》的选词范围包含地理学、土壤学、生态学、测量学、经济学、法学等学科，覆盖土地科学和土地管理领域内的基本术语。该国家标准列出的术语数目众多，可谓大观。明显可以看出，该标准“土地法律”一章中的术语，有的直接来源于相关土地立法，有的术语则属于学理概括，这些概括与后来的土地立法也并不矛盾。很多术语、词条都值得参考，与我国土地立法中的许多概念、词汇相互印衬，可作为辅助研究和分析的工具。例如，单纯从我国土地立法中就能够极易分析得出：宅基地属于建设用地，宅基地使用权属于一种建设用地使用权，该标准对宅基地使用权也下了定义，其定义正与从我国土地立法中所得的上述结论相符。毋宁说，其定义或许也正是归纳、抽象自相关土地立法。一、土地所有制和土地用途（一）土地所有权类型根据宪法和土地管理法，我国的土地所有制属于二元制结构，土地要么属于国家所有，要么属于农民集体所有。即，从所有权上来看，土地仅可以分为两种：国有土地；农民集体所有的土地。“农民集体所有的土地”又可以分为：村民集体所有；村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有；乡（镇）农民集体所有。（二）土地用途依照土地管理法第4条规定，国家实行土地用途管制制度，将土地依用途分为三种：农用地、建设用地、未利用地。1.农用地：耕地（是“基本农田”的上位概念）、林地、草地、农田水利用地、养殖水面，等；2.建设用地：指建造建筑物、构筑物的土地。包括：城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地，等；3.未利用地：前两者以外的土地。不同用途下的国有土地使用权和农村土地承包经营权的年限：1.国有土地使用权年限《城市房地产管理法》第14条规定，土地使用权出让最高年限由国务院确定。国务院1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条按照用途将土地使用权出让最高年限确定为：（1）居住用地：70年（2）工业用地：50年（3）教育、科技、文化、卫生、体育用地：50年（4）商业、旅游、娱乐用地：40年（5）综合、其他用地：50年《城市房地产管理法》第3条、24条规定，以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。2.土地承包经营权年限《物权法》第126条第一款、《农村土地承包法》20条对承包期的规定均如下：（1）耕地：30年（2）草地：30-50年（3）林地：30-70年《物权法》第126条第二款还规定，上述承包期满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。（插语：宅基地使用权，法律上没有关于年限的规定）附：《土地利用现状分类》有关内容：《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007）是由质检总局、国家标准化委员会于2007年联合发布的现行有效的国家标准。该标准自述，该标准规定了土地利用的类型和含义，依据土地的用途、经营特点、利用方式等因素对土地利用类型进行归纳、划分，以用于土地调查、规划、评价、统计、登记及信息化管理等工作。该标准采用一级、二级两个层次的分类体系，共分为12个一级类、57个二级类，并分别予以且仅予以定义描述。该标准将土地利用现状分为12个一级类类型，依次是：耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地。其中，住宅用地包含两个二级类型：城镇住宅用地；农村宅基地。工矿仓储用地中含有三个二级分类，其中之一是：工业用地。特别值得注意的是，该标准同时以附录的形式列出了土地利用现状分类与《土地管理法》中的三种土地用途的对照表。该对照表显示，土地用途中的建设用地包含土地利用现状分类中的一级分类住宅用地，包含二级分类城镇住宅用地和农村宅基地。（三）土地所有权与土地用途的关系我国实行土地用途管制制度，土地类型既可以按照所有权，也可以按照用途进行划分。1.按照土地管理法第11条、土地管理法实施条例第4条的规定，农民集体所有的土地用于非农业建设的，由土地使用者向县政府土地部门提出申请，由县政府登记造册核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。土地管理法第五章“建设用地”一章中第62条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，该章还规定了农村中的其他建设用地问题。从以上规定可以看出，农村村民的宅基地属于该法所规定的土地用途中的“建设用地”（也自然就不是土地用途中的“农用地”了），即土地管理法本身就承认农村村民的宅基地属于建设用地。因此，可以得出结论，农民集体所有的土地，按用途至少包含农用地（耕地的上位概念）、建设用地。即，农民集体所有的土地，按用途又可分为：农用地（耕地）、建设用地（等）；宅基地属于建设用地。（宅基地属于建设用地，这从《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007）中也能得到直接体现和印证）2.土地管理法第二章“土地的所有权和使用权”一章第15条规定，国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。物权法第十一章“土地承包经营权”一章第124条第二款规定，农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。该章第第134条规定国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法有关规定执行。可见，国有土地中也含有农用地，且也可以实行承包经营，产生土地承包经营权，也属于国有土地使用权的一种。3.总结“建设用地”与国有土地不是等同概念，“农用地”与农民集体所有的土地也不是等同概念。这些概念是交叉关系。国有土地依土地用途可分为：建设用地；农用地；等。农民集体所有的土地依用途可分为：农用地（包括耕地，耕地又包含基本农田）；建设用地（包含宅基地即住宅用地、其他建设用地）；等。土地用途中的建设用地包含：国有土地、农民集体所有的土地。土地用途中的农用地包含：农民集体所有的土地、国有土地。 二、土地上的使用权——权利类型概念辨析土地上的使用权，或者说土地使用权，这一概念的外延较广，包含和涉及的词汇有：土地承包经营权、宅基地使用权、建设用地使用权、国有建设用地使用权、国有土地使用权、农民集体所有的土地使用权。此外，物权法中的用益物权实质上都属于土地的使用权，从这一角度来讲，地役权也属于土地使用权之一种。这些概念之间有着很强的联系。《土地基本术语》（GB/T 19231-2003）对“土地使用权”下了最广泛的定义，并列出了以下“土地使用权类型”：划拨土地使用权、出让土地使用权、建设用地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权、空间利用权、建设施工临时用地权，采矿权。值得注意的是，与物权法不同，在该标准中，建设用地使用权不特指国有土地。1.提炼总结在前面： （1）所有权、使用权：这两者是最通俗、最原始、最顶层的“母词”。土地管理法第二章的章名就叫做“土地的所有权和使用权”，该章之中也规定了农村土地的承包经营权。使用权的用法法律中较为灵活，通常使用在国有土地上，农村土地上也有所使用。（2）国有土地的使用权：一般指建设用地使用权。但不绝对，也包含土地承包经营权。（土地管理法和物权法均规定国有土地也可承包经营）（3）农民集体所有的土地的使用权：土地承包经营权；宅基地使用权；其他建设用地的使用权。（农村中的建设用地，除宅基地外还包含其他建设用地，故也可产生出其他建设用地的使用权）（4）土地承包经营权——发生在农用地上（包括国家所有的农用地）；宅基地使用权——发生在建设用地上。（5）国有土地使用权、土地使用权、建设用地使用权、国有建设用地使用权：四者通常是同一意思，通常都是用在国有土地上。但也不绝对，比如土地使用权，在农村土地上也有所使用，但较少（土地管理法65条）；哪怕是建设用地使用权，也会发生并使用在农村的土地上，但极少，比如土地管理法第11条、土地管理法实施条例第4条均规定，农民集体所有的土地用于非农业建设的，由土地使用者向县政府土地部门提出申请，由县政府登记造册核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。简言之，土地使用权、建设用地使用权——一般指国有土地上，有时也用于农村土地；国有土地使用权——自不待言。2.具体分析：（1）依照全国人大制定的《物权法》这一基本法律，物权种类分为所有权、用益物权、担保物权。物权法又将用其中的益物权分为四类：土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权，这四种权利类型都是基于土地而产生。（2）在物权法中，土地承包经营权发生在农民集体所有的土地和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地上。在物权法中，建设用地使用权仅发生在国有土地上，仅是针对国有土地而言。但是，从整个法律体系来看，尤其是从土地管理法来看，建设用地使用权也发生在农民集体所有的土地上，主要指宅基地使用权、其他建设用地的使用权。在物权法中，宅基地使用权发生在集体所有的土地上。而且实际上在任何法律中，“宅基地”一词都是针对农村土地，故而，在任何法律中宅基地使用权其实也都是针对农村的土地。（3）“建设用地使用权”一词在物权法中仅针对国有土地，但该词又并非仅出现在物权法中，《土地管理法》中对于农民集体所有的土地也有直接使用和间接使用（直接使用见第11条，间接使用见第11章）。一些部门规章中也时常使用“国有建设用地使用权”这一称谓。（4）《土地管理法》第二章的章名叫作“土地的所有权和使用权”，该章之下，规定了农民集体所有的土地的承包经营问题。可见，农村土地承包经营权也属于土地的使用权。该法第五章的章名叫作“建设用地”，该章之中含有关于农村中的宅基地、其他建设用地、农民集体所有的土地的使用权的规定。从该法可知，宅基地使用权也属于土地的使用权。（5）“所有权”和“使用权”是最通俗的词语，也可以说是最顶端的自然概念，甚至土地管理法对它们、对土地使用权也有直接使用。在这两个顶层概念的统领之下，可以认为，农村土地承包经营权、宅基地使用权都属于（土地）使用权，农村村民对宅基地不享有所有权，只享有使用权。简言之，农村土地的所有权由于属于且仅属于农民集体所有，所以其他的一切都只能是使用权，村民个人所享有的也只可能是使用权。这些在法律中有直接印证，绝不仅是由单纯的演绎所得。（6）可以简单地、模糊地将国有土地使用权、土地使用权、建设用地使用权视作同一意思。但是要注意这仅是在通常情况下，也不绝对。（插语：《土地基本术语》（GB/T 19231-2003）(国家标准，质检总局2003年发布)中也列出了土地使用权的概念和一些子概念。以上内容未丝毫参考、引用该国家标准。若要进一步研究和分析与土地使用权有关的概念，可查阅、参考该国家标准） 三、征收土地、征收房屋、收回国有土地使用权概念辨析《物权法》第42条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。土地管理法及其实施条例对土地征收作出了规定，这些法律文件中也含有“收回国有土地使用权”、收回农民集体所有的土地的“土地使用权”的表述。城市房地产管理法也含有收回国有土地使用权的表述。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》对征收国有土地上的房屋作出了规定。（一）“征收”与“收回”征收的只能是所有权，收回的只能是使用权。遍观我国与土地有关的所有重要法律文件，可以看出，征收所指向的只能是所有权，包括两种情形：（1）国家征收农民集体所有的土地，使之变成国有土地；（2）征收（城市国有土地上的）房屋。由于在任何情况下，土地所有权要么属于国家，要么属于农民集体，私人不可能享有所有权，故而，收回所指向的对象只能是土地的使用权，包括两种情形：收回国有土地使用权：收回农村土地的使用权。而且，事实上，在法律中收回一词也仅用在使用权上，都是指土地所有权人收回土地的使用权。即：征收→所有权（农民集体所有的土地；房屋，主要是城市国有土地上的房屋）收回→土地的使用权（国有土地使用权；农民集体所有的土地的使用权）（二）征收土地与“收回国有土地使用权”之区别征收可分为征收土地和征收（国有土地上的）房屋两种类型。征收国有土地上房屋会导致国有土地使用权被同时收回的效果。这里暂不论述征收（国有土地上的）房屋问题。1.按照土地管理法及其实施条例的规定，城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地、自留山、自留地，属于农民集体所有。物权法也对土地所有制作出了具体规定。征收的土地只能是非属于国家所有的土地，只能是农民集体所有的土地，通常是指农村的土地、城市郊区的土地。收回国有土地使用权的客体是土地所有权属于国家、土地使用权由他人依出让或划拨方式取得的土地使用权。但问题是，土地管理法第46条第2款规定：“征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”该规定中的“使用权人”应作何理解？按照本人初步看法，该规定与征收的客体是非属于国家所有的土地而是农民集体所有的土地这一点并不矛盾，它是指农村土地的合法、实际使用者，比如，土地承包经营权人作为使用权人，有权办理征地补偿登记、享受征地补偿。该规定与其他法律规定相互印证，也为下位法提供了细化规定的空间。土地管理法第45规定了有权批准征收土地的机关，依照该条规定，仅国务院和省级政府有权批准征收土地。土地征收批准机关级别之高，足可见土地征收事之体大。什么原因造就了兹事体大？原因也必然在于，土地征收属于土地所有权从农民集体流转到了国家手里，土地易主，土地所有权权属、所有权主体发生了变化。该条规定也印证了土地征收的客体是非属于国家所有的土地，只能是农民集体所有的土地。该法第48条规定，征地补偿方案应当公告并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，由此也可见，土地征收的客体确实只能是农民集体所有的土地。2.收回土地使用权，这一概念不难理解。土地所有权不存在“收回”问题。它收回的是土地的使用权，包括收回国有土地使用权和收回农村土地的使用权两种情形。对于第一种情形，法律规定较多。对于第二种情形，法律规定得不多，主要规定在土地管理法中，收回的主体只能是农村集体经济组织。因而，再结合社会实际，收回土地使用权，它多是指收回国有土地使用权。依取得国有土地使用权的方式，具体又可分为收回以出让方式取得的国有土地使用权和收回以划拨方式取得的国有土地使用权。（三）征收国有土地上房屋这一方面，具体可见国务院1990年《国有土地上房屋征收与补偿条例》，不少地方政府对此也有具体规定。按照上述国务院规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。以下内容均来自国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》：依照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。征收房屋会导致土地使用权被同时收回的效果。县级政府负责房屋征收与补偿工作。房屋征收决定由县级政府作出。县级政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。所有补偿费用都支付给被征收房屋所有权人（也称被征收人）。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。（四）征收土地、征收房屋、收回国有土地使用权关于补偿的基本规定物权法第42条原文：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。 物权法第148条原文：建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。（五）小结从相关法律规定中可以看出，征收的客体只能是：集体所有的土地；单位、个人所有的房屋（通常是城市国有土地上的房屋）；其他不动产（物权法42条的兜底条款）。征收国有土地上房屋必然会同时导致国有土地使用权被收回；反过来讲，收回国有土地使用权，依照有关规定，应当就该土地上的房屋等给予补偿，退还相应的出让金。（思考：能否直接说，收回国有土地使用权，必然产生同时需要征收房屋问题） 四、关于“征用”宪法和土地管理法均原则性规定，为公共利益需要，国家可依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。物权法第二遍“所有权”一编第44条规定：“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”可见，“征用”的对象是所有权属于他人的不动产和动产，具体包括，农民集体所有的土地；房屋等不动产；动产。 五、土地供应——国有土地使用权的取得方式土地供应包括两种方式：划拨和有偿使用方式。有偿使用方式又包括出让、租赁、作价出资或入股。出让方式又包括招标、拍卖、挂牌、双方协议等方式。物权法第137条原文：设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；满足规定条件的，可以以划拨方式取得。国有土地有偿使用的方式具体包括：国有土地使用权出让；国有土地租赁；国有土地使用权作价出资或者入股。（物权法137条、土地管理法54条、土地管理法实施条例29条）（一）出让土地使用权土地使用权出让方式：拍卖、招标、双方协议。具体程序和步骤，由省、自治区、直辖市人民政府规定。商业、旅游、娱乐、豪华住宅：有条件的，必须采取拍卖、招标方式。出让最高年限由国务院规定。按照国务院1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地七十年；（二）工业用地五十年；（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；（五）综合或者其他用地五十年。 出让合同届满前不收回国有土地使用权；但在特殊情况下，可依照法定程序提前收回并给予补偿。（土地管理法第58条对可收回的情形有专门规定）出让合同届满前一年申请续期，除根据公共利益需要收回的以外，应当批准，重新签订出让合同并支付出让金。（城市房地产管理法13、14、22条，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》12、13条）（二）划拨土地使用权以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。（城市房地产管理法3条）国家对划拨土地使用权的流转限制较为严格。按照国务院1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，划拨土地使用权，除该条例第45条规定外，不得转让、出租、抵押。该条例第45条规定原文：符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物，其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。 六、收回国有土地使用权《物权法》第148条规定，建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。（一）土地管理法第58条规定原文有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。（二）收回划拨土地使用权无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。（国务院1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》47条）（三）因征收房屋导致土地使用权被同时收回依照国务院1990年《国有土地上房屋征收与补偿条例》，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。 七、《土地储备管理办法》有关内容《土地储备管理办法》：国土资源部、财政部、中国人民银行2007年联合发布。土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。第十条 下列土地可以纳入土地储备范围：(一)依法收回的国有土地；(二)收购的土地；(三)行使优先购买权取得的土地；(四)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；(五)其他依法取得的土地。第十一条 市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。第十二条 因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。对政府有偿收回的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。第十三条 根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。第十四条 政府行使优先购买权取得的土地， 由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。第十五条 已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。第四章 开发与利用第十六条 对纳入储备的土地，经市、县人民政府国土资源管理部门批准，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。第十七条 市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法解除。第十八条 土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。第十九条 前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位。 八、关于土地供应——“净地”供应（一）“净地”供应供应的土地应当是净地。主要法律依据是国土资源部2012年修订的部门规章《闲置土地处置办法》。该办法对“闲置土地”下了定义，并根据造成土地闲置的原因的不同规定了不同的处置方式，甚至在一定情形下，可以无偿收回国有建设用地使用权。该办法附则中对“动工开发”等词语也下了定义。《闲置土地处置办法》第四章“预防和监管”第21条规定了供应的土地应当是“净地”，即该办法确立了“净地”供应的标准和要求。《闲置土地处置办法》第21条：市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。分析总结：该条文第五项为兜底性条件。除具备以上条件外，根据上述条文第五项的规定，再结合土地储备管理办法的有关规定（见下文），可知，政府有时需对土地进行前期开发，以使之具备供应条件，确切地说，即具备第五项所规定的条件。具备供应条件后，方可供应土地。（政府收回闲置土地或收回土地使用权→纳入土地储备→前期开发以具备供应条件→土地供应。详见后文）（二）进一步的分析——《闲置土地处置办法》与《土地储备管理办法》从内容上可以看出，《闲置土地处置办法》和《土地储备管理办法》有一定的内在联系，它们中的有些规定能够衔接起来。比如它们中使用的都有土地“供应”一词。再如，根据这两部规定，闲置土地，一定情形下可以收回，进而纳入土地储备范围。《闲置土地处置办法》第19条：对依法收回的闲置土地，市、县国土资源主管部门可以采取下列方式利用：（一）依据国家土地供应政策，确定新的国有建设用地使用权人开发利用；（二）纳入政府土地储备；（三）对耕作条件未被破坏且近期无法安排建设项目的，由市、县国土资源主管部门委托有关农村集体经济组织、单位或者个人组织恢复耕种。《土地储备管理办法》第2条对“土地储备”下了定义，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。 《土地储备管理办法》第16条：对纳入储备的土地，经市、县人民政府国土资源管理部门批准，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。第18条 土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。 第19条：前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位。通过对这两部文件的上述规定进行分析，可以得出本流程：政府收回闲置土地或收回土地使用权→纳入土地储备→前期开发以具备供应条件→土地供应。 九、关于土地使用权到期问题此处仅针对国有土地使用权而言。1.虽然土地承包经营权也存在期限，但从狭义上来看，这一问题仅存在于城市国有土地上。明显可以看出，法律中关于期限的规定重点也都是针对城市的国有土地使用权。对于农村的宅基地使用权，法律中没有关于期限的任何明文规定。2.依照通说，房屋所有权不存在期限问题。3.物权法第149条原文：住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。国务院1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条规定：“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。”4.国务院前述规定针对的应是以出让方式取得的国有土地使用权，因为依照《城市房地产管理法》第3条、24条的规定，以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。 十、土地争议的解决方式（一）农村土地承包争议——可直接向法院起诉根据《农村土地承包法》的规定，因土地承包发生纠纷，可直接向法院起诉。具体方式有：可协商解决，也可请求村委会、乡（镇）人民政府等调解，也可直接向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，更可直接向法院起诉。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》也规定，土地承包经营纠纷，既可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。2009年颁布的《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定，根据解决农村土地承包经营纠纷的实际需要在当地人民政府指导下设立农村土地承包仲裁委员会，既可以在县和不设区的市设立，也可以在设区的市或者其市辖区设立，其日常工作由当地农村土地承包管理部门承担。农村土地承包仲裁委员会由当地人民政府及其有关部门代表、有关人民团体代表、农村集体经济组织代表、农民代表和法律、经济等相关专业人员兼任组成，其中农民代表和法律、经济等相关专业人员不得少于组成人员的二分之一。（二）《物权法》所有权一编中的规定——可直接向法院起诉物权法第63条第二款规定，“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”（三）《土地管理法》的规定——由政府处理，不服的方可起诉土地管理法第16条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由政府处理。其中，单位之间的争议，由县级以上政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡政府或县级以上政府处理。对政府的处理决定不服的，方可向法院起诉。（四）《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定——可直接向法院起诉该法第26-28条规定，被征收人对补偿决定不服，可申请行政复议，也可直接向法院提起行政诉讼。房屋征收实行先补偿、后搬迁。被征收人在法定期限内既不申请行政复议也不提起行政诉讼的，又不搬迁的，作出房屋征收决定的政府可申请法院强制执行。 十一、不得转让的房地产范围（一）《城市房地产管理法》原文《城市房地产管理法》第二条第四款规定，本法所称房地产交易，包括房地产转让、房地产抵押和房屋租赁。第三十七条原文：房地产转让，是指房地产权利人通过买卖、赠与或者其他合法方式将其房地产转移给他人的行为。第三十八条原文：下列房地产，不得转让： （一）以出让方式取得土地使用权的，不符合本法第三十九条规定的条件的；（二）司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制房地产权利的；（三）依法收回土地使用权的； （四）共有房地产，未经其他共有人书面同意的；（五）权属有争议的； （六）未依法登记领取权属证书的； （七）法律、行政法规规定禁止转让的其他情形。（二）《城市房地产转让管理规定》原文建设部2001年《城市房地产转让管理规定》：第三条原文：本规定所称房地产转让，是指房地产权利人通过买卖、赠与或者其他合法方式将其房地产转移给他人的行为。前款所称其他合法方式，主要包括下列行为：（一）以房地产作价入股、与他人成立企业法人，房地产权属发生变更的；（二）一方提供土地使用权，另一方或者多方提供资金，合资、合作开发经营房地产，而使房地产权属发生变更的；（三）因企业被收购、兼并或合并，房地产权属随之转移的；（四）以房地产抵债的；（五）法律、法规规定的其他情形。第六条原文：下列房地产不得转让：（一）以出让方式取得土地使用权但不符合本规定第十条规定的条件的；（二）司法机关和行政机关依法裁定，决定查封或者以其他形式限制房地产权利的；（三）依法收回土地使用权的；（四）共有房地产，未经其他共有人书面同意的；（五）权属有争议的；（六）未依法登记领取权属证书的；（七）法律、行政法规规定禁止转让的其他情形。 附件1农村土地问题 第一编 引言一、主要研究内容研究农村土地，主要值得研究的内容有：1.农村土地的所有权变换问题，即农民集体所有的土地如何变为国有土地问题，这也涉及到农民利益的保护问题，比如征收；2.农村土地承包经营权问题，包括如何取得、哪些人能够取得、如何流转、能否继承，等等；3.农村房屋和宅基地问题，包括宅基地使用权的取得，宅基地使用权能否继承、能否流转，房屋能否继承、能否流转，哪些人有资格继承房屋或宅基地使用权，城镇居民能否取得农村宅基地使用权，能否建造或购买房屋，等等；4.农村中除宅基地以外的其他建设用地；5.妇女权益的保护问题；6.农村土地确权登记颁证等一些程序方面的问题。 二、主要的法律关于农村土地的规定，主要集中在《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》之中。《物权法》的规定较为简洁。《物权法》对农村土地的规定，除了关于所有权的规定以外，主要集中在第11章土地承包经营权一章和第13章宅基地使用权一章。该法对宅基地、宅基地使用权的规定极为简洁，规定宅基地使用权的取得、行使和转让适用土地管理法等法律和国家有关规定。该法关于土地承包经营权的规定与《农村土地承包法》也基本上是相互重合的关系。此外，明显可见，即便是关于农村土地所有权的规定，该法也多是直接沿用了《土地管理法》的规定，因此，研究农村土地，除了《物权法》以外，应当重点关注《农村土地承包法》、《土地管理法》的内容，甚至可以说，后两者更值得关注。简言之，研究土地承包问题，应重点关注农村土地承包法；研究宅基地问题，应重点关注土地管理法。值得一提的是，物权法、农村土地承包法都强调，“未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。”土地管理法也有类似严格规定。由此，也足可见国家对农用地、耕地保护的重视。 三、一些基本概念1.农业：《农业法》第二条——本法所称农业，是指种植业、林业、畜牧业和渔业等产业，包括与其直接相关的产前、产中、产后服务。2.农用地：《土地管理法》第四条：前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；3.用于农业的土地：物权法124条第二款：农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。可见，物权法中所使用的“用于农业的土地”基本是指农用地。也即，农用地与用于农业的土地可以视作等同概念。或许不排除，后者在其他法律表述中也可能会出现，范围可能更广一些。4.农业生产：见上述农用地的定义。5.农业建设：见下文关于“非农建设”、“非农业建设”的表述。6.《土地利用现状分类》显示，“农村道路”属于土地利用现状分类中的“交通用地”，属于“农用地”。据此，可以得出，农村道路属于“直接用于农业生产的土地”。7.物权法、农村土地承包法都强调——“未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。”8.分析总结农用地（包含耕地等）——直接用于农业生产的土地；农村中的建设用地——用于农业建设，比如，在宅基地上建造住宅，在其他建设用地上兴建乡镇企业。承包地——发生在农用地上，“不得用于非农建设”，反面之意，可以用于农业建设。若认为农业生产与农业建设是没有交叉的两个概念，则“农业建设”发生在建设用地上。这样一来便产生了概念上的矛盾。不难观察，对于“农业生产”，法律中多是正面用法，“用于农业生产”；对于农业建设，法律中多是否定用法，“非农建设”、“非农业建设”，但即便观察到此，仍无助于调和概念上的矛盾。或许不能把农业生产与农业建设理解为两个毫无交叉的概念。但不管怎样，这至少反映了法律本身在用语上就有失严谨。8.附法条：物权法、农村土地承包法都规定，“未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。”土地管理法11条、土地管理法实施条例4条都规定：农民集体所有的土地用于非农业建设的，由土地使用者向县政府土地部门提出申请，由县政府登记造册核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。物权法124条第二款：农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。） 四、《物权法》关于农村土地所有权的基本规定物权法第59条：农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：（一）土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包；（二）个别土地承包经营权人之间承包地的调整；（三）土地补偿费等费用的使用、分配办法；（四）集体出资的企业的所有权变动等事项；（五）法律规定的其他事项。物权法第60条：对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。 五、基本的框架脉络农村的土地，按用途包括农用地和建设用地（未利用地不在本讨论范围）。农用地上产生土地承包经营权，土地承包经营权以本集体经济组织成员以家庭承包方式取得为原则，以其他人员通过其他方式取得为例外，不管谁取得都应当维持农用地的性质。建设用地分为宅基地（住宅用地）、其他建设用地，后者不排除由本集体经济组织以外的人取得，但不得用于非农建设。以上基本的框架脉络提炼自后文的分析，详见后文。研究农村土地，需要心中有此“丘壑”。 第二编 征收农民土地的补偿问题物权法仅对这一问题作了原则性规定，土地管理法及其实施条例作出了包括补偿数额计算方式在内的更为详尽的规定。征收的主体是国家，要么由国务院批准，要么由省级政府批准。由县级政府实施。征收的客体是农民集体所有的土地的所有权。征收后，这些土地就变成了国有土地。（一）物权法物权法第42条第二款规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。物权法第132条规定，承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。（二）《土地管理法》土地管理法第46-47条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。（三）《土地管理法实施条例》土地管理法实施条例第26条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。（四）分析总结结合以上规定，按照本人理解，虽然土地管理法实施条例规定土地补偿费归农村集体经济组织所有，这里的农村集体经济组织只是名义上、中间环节上的土地补偿费的所有者，土地补偿费的实质上的、最终的所有者、享有者只能是该农村集体经济组织的成员，即农民、村民、农村土地承包经营权人。 第三编 收回农村土地使用权这一问题规定在土地管理法第五章建设用地一章。这里指的是土地用途中的建设用地。收回的主体是农村集体经济组织，收回的对象是宅基地使用权和其他建设用地的使用权。 一、收回所指向的对象1.《土地管理法》原文：第六十条 农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。按照前款规定兴办企业的建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。第六十一条 乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。第六十二条部分条文：农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。2.提炼总结从以上规定可见，农村的土地（建设用地）在一定情形下，经批准，可以用于兴办企业、公益事业，等等。甚至按照第62条规定，农村村民住宅用地，也须经县政府批准、确认。收回的对象就是指上述条文中规定的土地（的使用权），即农村的建设用地，甚至包括经过批准的农村村民的宅基地、住宅用地。收回的对象具体包括：宅基地使用权、其他建设用地的使用权，应当以后者为主。 二、收回1.《土地管理法》第65条全部原文：有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。2.总结对于经过（县政府）批准的农村的用于兴办企业、公益事业，甚至包括宅基地、住宅用地等的土地，农村集体经济组织在一定情形下，经过原批准机关批准，可以收回，并给予适当补偿。（本人初步理解，按照上述条文，在理论上，农村集体经济组织也可以收回村民的宅基地！） 第四编 土地承包经营权一、一些具体规定土地管理法第37条规定，承包经营耕地的单位或个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。土地管理法规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。 二、土地承包经营权的取得方式——承包方式物权法规定，农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、充分结合的双层经营体制。农村土地承包法第3条规定，国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。根据《农村土地承包法》、《物权法》、《土地管理法》的规定，国家实行农村土地承包经营制度，承包方式包括两种：家庭承包、其他方式的承包。农村土地以家庭承包为原则，以其他方式的承包为例外。（一）家庭承包也叫作农村集体经济组织内部的家庭承包。只能发包给本集体经济组织成员，由本集体经济组织成员承包。（二）其他方式的承包是指，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。以这些方式承包农村土地，同等条件下，本集体经济组织成员有优先承包权，且，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。可见，满足法定条件和法定程序，可以通过此种方式将土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包。由此，也不排除将土地发包给城镇居民、由城镇居民承包的可能性。接下来的论述也根据两种承包方式来展开。 三、家庭承包方式取得的土地承包经营权（一）基本内容发包方是村集体经济组织或村民委员会。承包方是农户，顾名思义，承包户应该是以家庭为单位进行承包。在土地被依法征收、征用、占用时，承包方有权获得相应补偿。土地承包的承包方案应当经村民会议或村民代表三分之二以上同意。耕地的承包期为30年。承包合同自成立时生效，承包方自生效时取得土地承包经营权。县级以上政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。承包期内，发包方不得调整、收回承包地，不得单方面解除承包合同，不得将承包地收回抵顶欠款。一些特殊情形（农村土地承包法第26、27条）：1.承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。2.承包期内因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形需要在个别农户间调整承包地的，必须经经村民会议或村民代表三分之二以上同意，并报乡（镇）人民政府批准。（二）流转问题这里论述的是通过家庭承包方式取得的土地承包经营权的流转问题。这一问题主要规定在农村土地承包法中，物权法的规定极少且多为指引性、原则性规定。农业部2005年颁布的部门规章《农村土地承包经营权流转管理办法》是根据农村土地承包法制定，是对后者中有关流转规定的细化。研究流转问题，该办法值得关注。尤为值得注意的是，《农村土地承包经营权流转管理办法》对各种流转方式下了详细定义，值得查阅。（由于该办法是对农村土地承包法的细化，未有独创性规定，为节约篇幅，本文以下内容未引用、未丝毫参考该办法）物权法128条规定，土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。第129条规定，土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权变更登记；未经登记，不得对抗善意第三人。农村土地承包法第32条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。1.提炼总结在前面承包方有流转土地承包经营权的权利，且流转的收益归其所有。流转方式包括转包、出租、互换、转让、其他方式。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。农村土地承包法第33条第五项规定，流转土地承包经营权时，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。由此可见，承包方并非不可以将土地承包经营权流转给本集体经济组织以外的人。也即，在一定条件下，承包方可以将土地承包经营权流转给本集体经济组织以外的人。2.《农村土地承包法》的原文具体规定：第33条 土地承包经营权流转应当遵循以下原则： （一）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转； （二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途； （三）流转的期限不得超过承包期的剩余期限； （四）受让方须有农业经营能力； （五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。 第34条 土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。 第35条 承包期内，发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权，不得以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包，不得将承包地收回抵顶欠款。 第36条 土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。 第37条 土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。 土地承包经营权流转合同一般包括以下条款： （一）双方当事人的姓名、住所； （二）流转土地的名称、坐落、面积、质量等级； （三）流转的期限和起止日期； （四）流转土地的用途； （五）双方当事人的权利和义务； （六）流转价款及支付方式； （七）违约责任。 第38条 土地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请登记。未经登记，不得对抗善意第三人。 第39条 承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变。 承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同。 第40条 承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换。 第41条 承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。 第42条 承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。 第43条 承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，土地承包经营权依法流转时有权获得相应的补偿。（三）继承问题《农村土地承包法》第31条规定，承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。由于承包土地有承包期，因此，家庭承包土地的继承问题只能发生在承包期内。同时，《农村土地承包法》第50条对通过家庭承包以外的其他方式取得的土地承包经营权的继承问题也作了规定，即土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的，该承包人死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承；在承包期内，其继承人可以继续承包。从正反两面对比分析以上规定（体系解释），可以得出：对于家庭承包，由于是以家庭为单位进行的承包、取得的土地承包经营权，因此，在承包期内，即便家庭人口减少，只要还有一人尚存，发包方也不得调整、收回承包地，不得单方面解除承包合同。倘若仅剩的该一人死亡，不论其继承人是否为本集体经济组织成员，土地承包经营权不得继承（林地的承包经营权除外），但承包人应得的承包收益，其继承人可以在承包期内继续承包。 四、其他方式取得的土地承包经营权（一）基本内容这一方面可直接见农村土地承包法第三章的规定。不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以通过招标、拍卖、公开协商等方式（统称“其他方式”）承包的。根据农村土地承包法第45条的规定，承包方应当支付承包费，承包费由双方确定。以其他方式承包农村土地，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权。发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。（二）流转问题农村土地承包法第49条：通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。 （三）继承问题与前述家庭承包不同，根据《农村土地承包法》第50条规定，通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的土地承包经营权，承包人死亡的，其应得的承包收益，不但可以依照继承法的规定继承，而且在承包期内，其继承人可以继续承包。 五、争议的解决方式——可直接向法院起诉根据《农村土地承包法》的规定，因土地承包发生纠纷，可直接向法院起诉。具体方式有：可协商解决，也可请求村委会、乡（镇）人民政府等调解，也可直接向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，更可直接向法院起诉。 第五编 宅基地问题-兼论城镇居民与农村土地一、宅基地问题相较于土地承包经营权，法律层面对农村宅基地（宅基地使用权）问题规定得较少。如前所述，《物权法》对宅基地使用权着墨甚少，仅有四条规定。该法值得关注的规定是，宅基地因自然灾害灭失的，对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。即使是土地管理法，对宅基地的规定也不算多。《土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，且面积不得超标。农村村民出卖、出租住房后，不得再申请宅基地。（插语：在《土地基本术语》（GB/T 19231-2003）中，宅基地使用权是指：“经依法审批，由农村集体经济组织分配给其成员用于建筑住宅及其他有关附着物的、无使用期限限制的集体土地建设用地使用权。”） 二、城镇居民与农村土地城镇居民能否获取农村土地使用权——承包农村土地，买地建房、买房？从土地用途上看，承包土地承包的是农用地；买地建房、买房等涉及的是建设用地。（一）城镇居民能否到农村承包土地严谨地讲，这一标题应当叫做，城镇居民能否获取农村土地的土地承包经营权。第一，承包渠道。如前所述，农村土地承包的方式有两种，第一种为家庭承包，此种方式下，只能将土地承包给本集体经济组织成员，所以城镇居民无法通过此种方式承包农村土地。第二种方式为招标、拍卖、公开协商等其他方式，这种承包方式有严格的适用前提。根据土地承包法的规定，只有不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，才可以通过招标、拍卖、公开协商等方式进行承包。并且，若发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。第二，流转渠道。根据相关规定，农户从农村集体经济组织获得农用地的使用权即土地承包经营权后，可依法流转（流转的主体是承包方），比如转包、出租、互换、转让等。流转的，受让方须有农业经营能力，且在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。法律并未禁止将土地承包经营权流转给本集体经济组织以外的人，只是流转后不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。结论：可见，城镇居民只可能通过以下两种方式获取农村农用地的使用权或者说土地承包经营权。第一，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，承包的土地只能是不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，且须经过多数村民同意并经乡政府批准等法定程序。第二，通过流转的途径从承包方手中获取。这种情况下，法律关系的对方主体、对方当事人是承包方，不是农村集体组织。（二）城镇居民能否在农村买地建房、买房1.法律层面的依据这里涉及的是土地用途中的建设用地。严谨地讲，这一标题应当叫做，城镇居民能否获取农村土地中的建设用地的使用权。法律层面对此无直接规定。土地管理法第63条承载了该问题的“母法条”功能，甚至是唯一与该问题有关的法律层面的规定。《土地管理法》第五章建设用地一章第63条原文：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。（该条规定的但书部分的土地使用权可以转移，但符合法定情形的也可成为收回的对象。）分析：第一，农村土地中的建设用地包括住宅用地（宅基地）和其他建设用地，它们只能用于农业建设。本村村民利用宅基地建造自住房屋，属于农业建设。即便是经过批准，利用其他建设用地兴办企业、公益事业，这些企业等从事的也应当是与农业相关的业务、活动，因为只有这样，才属于用于“农业建设”。否者，便属于“非农业建设”。第二，土地管理法第63条的意思应当是：农民集体所有的土地用途为建设用地的土地，它的使用权不得通过出让、转让、出租的方式用于非农业建设。（可以出让、转让、出租以用于农业建设，但是不得以这些方式用于非农业建设）。（延伸分析：“出让”的主体应当为农村集体经济组织；“转让”的主体应当为已获取土地使用权的使用权人；出租的主体包括前两者。）结论：一般而言，城镇居民不能到农村获取（谋取、受让等）农村建设用地的使用权，因而也无法建造房屋。除非是“用于农业建设”，比如经过批准，用于兴办专门从事农业业务、活动的乡镇企业等。但是，接下来的问题是，城镇居民能否直接买受农村房屋？法律对此无明文禁止。物权法对于国有建设用地，确立了“房地一体”处分原则。参照物权法的规定，城镇居民在农村买房客观上、实质上必将占有、获得该房屋范围内的土地和土地使用权。结合土地管理法第63条的精神，可以推断出，这一行为也不会为法律所支持。（插语：关于物权法中的“房地一体”原则。物权法中的建设用地使用权仅指国有土地，该原则也仅针对国有土地。物权法第146、147条规定：建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分。建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。）2、政策性文件的规定（1）国务院2004年发布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）。该决定规定：禁止擅自通过"村改居"等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。该决定明确规定，禁止城镇居民在农村购置宅基地。（2）国土资源部2008年发布的《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发〔2008〕146号）规定：严格落实农村村民一户只能拥有一处宅基地的法律规定。除继承外，农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的，不予受理。严格执行城镇居民不能在农村购买和违法建造住宅的规定。对城镇居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使用权登记的，不予受理。该文件明确规定，城镇居民不能在农村购买住宅。 三、对农村宅基地的再分析——结合法律与政策性文件的双重规定《土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，且面积不得超标。农村村民出卖、出租住房后，不得再申请宅基地。国土资源部2008年发布的《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发〔2008〕146号）规定：严格落实农村村民一户只能拥有一处宅基地的法律规定。除继承外，农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的，不予受理。从上述国土资源部文件的规定反面分析似乎可以得出，农村村民的宅基地使用权可以继承。土地管理法中的“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定应当是指宅基地使用权的原始取得，即农民从本农村集体经济组织的直接取得上，只能申请和获得一处宅基地。 四、农村房屋、宅基地使用权的继承、流转问题该问题有待进一步研究分析。 附件2法海拾贝 1.农民集体所有的土地，由土地所有者向县级政府土地主管部门提出土地登记申请，由县级政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。农民集体所有的土地，用于非农业建设的，提出申请，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。（土地管理法11条、土地管理法实施条例4条） 2.土地所有权和使用权争议协商解决不成的，由政府处理。对政府处理决定不服的，可自接到处理通知决定之日起30日内，向法院起诉。（土地管理法16条） 3.农民集体所有的土地，由本集体经济组织成员承包经营。土地承包经营期限30年。承包期内，对个别承包经营者之间承包的土地进行调整的，必须经村民会议会村民代表三分之二以上同意，并报乡政府和县政府农业部门批准。（土地管理法14条） 4.农民集体所有的土地，由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，必须经村民会议会村民代表三分之二以上同意，并报乡政府批准。（土地管理法15条） 5.承包耕地的单外或个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。（土地管理法37条） 6.国家建立土地调查制度和土地统计制度，有关部门进行土地调查或统计时，土地所有者或使用者应当配合并提供有关材料。土地利用现状调查结果应当向社会公布。（土地管理法27条、土地管理法实施条例14条）国家制定土地等级评定标准，县级政府应当对土地等级进行评定，并应当将土地等级评定结果向社会公布。（土地管理法实施条例15条） 7.不得占用耕地建窑、建坟，不得擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田挖塘养鱼或发展林果业。（土地管理法36条） 8．建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。（土地管理法44条） 9.耕地的承包期限为30年。承包期满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。土地承包经营权合同成立时即生效，生效时土地承包经营权成立。县级以上政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证，确认土地承包经营权。承包期内发包人不得调整、收回承包地。承包地被征收的，土地承包经营权人有权获得相应补偿。 10.征收土地，要么由国务院批准，要么由省级政府批准并报国务院备案。由县级政府予以公告并组织实施。公告内动包括批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积、征地补偿标准、农业人员安置办法、办理征地补偿的期限等。征收农用地的，必须先办理农用地转用审批。征收土地，按照土地的原用途给予补偿。被征收土地的所有权人、使用权人持权属证书到政府土地管理部门办理征地补偿登记。县政府土地管理部门拟定征地补偿、安置方案并公告，听取意见，报县政府批准后，由县政府土地管理部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。征收耕地的补偿费用包括：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。安置补助费按照需要安置的农业人口数计算。征收其他土地的，补偿费用包括：土地补偿费、安置补助费。征地补偿安置方案确定后，政府应当公告并听取意见。被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支情况公布，接受监督。土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。安置补助费：谁负责安置需要安置的人员，则支付给谁。不需要统一安置的，发放给被安置人员个人或征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。（土地管理法45-49条、土地管理法实施条例25、26条） 11.农村村民一户只能拥有一处宅基地，且面积不得超出省、自治区、直辖市规定的标准。出卖、出租住房后，不得再申请宅基地。农村村民住宅用地，经乡政府审核，由县政府批准；其中涉及占用农用地的，须办理农用地转用审批手续。（土地管理法62条） 12.关于征用。宪法、土地管理法均原则性规定规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。物权法第二遍“所有权”一编第44条规定：“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”可见，“征用”的对象是所有权属于他人的不动产和动产，具体包括，农民集体所有的土地；房屋等不动产；动产。（宪法10条、土地管理法2条、物权法44条） 13.为公共利益，国家可征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。（城市房地产管理法6条） 14.基准地价、标定地价和各类房屋的重置价格应当定期确定并公布。具体办法由国务院规定。（城市房地产管理法33条） 15.未依法登记领取权属证书的房地产不得转让，即不得通过买卖、赠与或者其他合法方式将其房地产转移给他人。（城市房地产管理法37、38条） 16.以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。设定房地产抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿。房地产抵押合同签订后，土地上新增的房屋不属于抵押财产。需要拍卖该抵押的房地产时，可以依法将土地上新增的房屋与抵押财产一同拍卖，但对拍卖新增房屋所得，抵押权人无权优先受偿。以营利为目的，房屋所有权人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。具体办法由国务院规定。（城市房地产管理法40、51、52、56条） 以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，按照国务院的规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，除符合本规定第十二条所列的可以不办理土地使用权出让手续的情形外，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，属于下列情形之一的，经有批准权的人民政府批准，可以不办理土地使用权出让手续，但应当将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。土地收益的缴纳和处理的办法按照国务院规定办理。（一）经城市规划行政主管部门批准，转让的土地用于建设《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条规定的项目的；（二）私有住宅转让后仍用于居住的；（三）按照国务院住房制度改革有关规定出售公有住宅的；（四）同一宗土地上部分房屋转让而土地使用权不可分割转让的；（五）转让的房地产暂时难以确定土地使用权出让用途、年限和其他条件的；（六）根据城市规划土地使用权不宜出让的；（七）县级以上人民政府规定暂时无法或不需要采取土地使用权出让方式的其他情形。依照前款规定缴纳土地收益或作其他处理的，应当在房地产转让合同中注明。依照本规定第十二条规定转让的房地产再转让，需要办理出让手续、补交土地使用权出让金的，应当扣除已经缴纳的土地收益。（建设部2001年《城市房地产转让管理规定》11条）
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