环评一票否决应当保留吗——对环评法修订的冷思考
来源：碧水蓝天 作者：碧水蓝天 人气： 发布时间：2017-03-18
摘要：环境法制度 环境影响评价 制度改革 环评一票否决应当保留吗——对环评法修订的冷思考作者：南方周末评论员 陈斌2016-07-31 09:26:56来源：大参考· 标签（朱宇宙/图）如果赋予环保部门一票否决权，等于是把环境保护凌驾于人的生存与经济发展、正义与效率及人
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环境法制度 环境影响评价 制度改革 环评一票否决应当保留吗——对环评法修订的冷思考作者：南方周末评论员 陈斌2016-07-31 09:26:56来源：大参考· 标签（朱宇宙/图）如果赋予环保部门一票否决权，等于是把环境保护凌驾于人的生存与经济发展、正义与效率及人权与产权等所有其他目标之上，固然是遂了某些环保人士的愿，但这忽略了政府公共治理多目标性与复杂性。2016年7月2日，十二届全国人大常委会第二十一次会议审议修改了六部法律，其中包括一部实业界与环保人士都非常关切的法律：《中华人民共和国环境影响评价法》。环评法于2002年10月28日通过，2003年9月1日施行，总共有38条（正文35条+附则3条），这一次正文一口气修改了9条，修改的比例不低。修订后的新法将于2016年9月1日施行。有趣的是，对环评法修订的看法很极化。有人认为环评威力与环保部门权力均得到了加强，依据是不仅堵上了“允许建设项目事后补办环评手续”的口子，而且对环评未批先建的处罚也加重了，违法者最高将被处以建设项目总投资额5%的罚款。也有人认为“环评审批不再作为建设项目审批核准的前置条件”，乃是动摇环评威力根基之举。孰是孰非？先把结论撂在这儿：这次修订，方向是正确的。要理解这一点，必须要首先理解下述两个基本的修法考虑。其一，新环保法于2014年4月24日通过，2015年1月1日施行，相对于旧法修改幅度非常大，如极大加强了违法排污的处罚力度，环评法在处罚力度等方面也要向其看齐。其二，在简政放权与行政审批改革的大背景下，环保部门也要减少不适当、不必要的行政审批，以创造对实业更友好的环境。说到底，是要在经济发展与环境保护之间进行权衡，以达到最优的均衡点。这应该是本次环评法修订的内在逻辑。我们就摊开来看一看吧。规划环评：无一票否决环评法对环评的定义是“对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度”。区分了两类环评：规划环评与建设项目环评。接受环评的主体，前者是政府，后者是企业。根据环评法第7-8条与国务院2009年《规划环境影响评价条例》第2条，规划环评又分为两类：相关政府部门，对其组织编制的土地利用的有关规划和区域、流域、海域的建设开发利用规划，要有综合性规划环评；工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游与自然资源开发的有关专项规划，要有专项规划环评。可见，规划的环境影响是全局性的，或影响一个区域所有人所有地方，或影响一个区域许多人许多地方；建设项目的环境影响主要是局部性的，主要影响周边的人与地方。在这个意义上，面上线上的规划环评重要性与影响度要大大高于节点式的建设项目环评。规划环评这么重要、影响范围那么大，是否赋予了环保部门审批核准的权力或曰一票否决权呢？规划环评机构是否必须持有环保部门颁发的环评资质证书才行呢？答案都是否定的。根据《规划环境影响评价条例》，编制综合性规划及专项规划中的指导性规划，要编写环境影响篇章或者说明；编制专项规划，要在报送审批前编制环境影响报告书，这两类环评文件，由规划编制机关编制或者规划环评机构编制。前一种路径意味着规划编制机关完全可以从程序上绕过环保部门。而且，环评由环评机构来做，但环评文件由规划编制机关来编制，干活的与写报告的，谁为主导是不言而喻的了。再看由规划环评机构组织环评并编制环评报告的路径。有趣的是，截至目前，从来没有出台过要求规划环评机构具备环评资质的法律法规或部门规章。只是，从2003-2006年，环保总局/环保部先后公布过四批“规划环境影响评价推荐单位名单”，总共317家机构有被环保部推荐。既然是推荐，非强制的，那理论上，政府或规划编制机关既可以从推荐名单中选择，也可以从名单之外自行选定。除此之外，环保部门的存在感还是有的。环评法第13条规定，政府在审批专项规划草案、作出决策前，应当先由政府指定的环保部门或者其他部门召集有关部门代表和专家组成审查小组，对环境影响报告书进行审查，并提出书面审查意见。根据这一条，审查小组，可由环保部门召集，也可由其他部门召集。不过，《规划环境影响评价条例》第17条规定为“在审批前由其环境保护主管部门召集有关部门代表和专家组成审查小组”。就算审查小组一律由环保部门召集吧。环评法第14条规定，政府部门在审批专项规划草案时，“应当将环境影响报告书结论以及审查意见作为决策的重要依据”“在审批中未采纳环境影响报告书结论以及审查意见的，应当作出说明，并存档备查”。本次环评法修改，这一条又增加一款：“审查小组提出修改意见的，专项规划的编制机关应当根据环境影响报告书结论和审查意见对规划草案进行修改完善，并对环境影响报告书结论和审查意见的采纳情况作出说明；不采纳的，应当说明理由。”可见，规划编制机关对规划环评与审查意见是有权不采纳的，审查小组及其背后的环保部门没有一票否决权。只有规划审批机构对规划才有核准与否决权。公共治理：多目标性总之，环保部门对规划环评机构只是推荐，并无强制认证环评资质之权；由环保部门召集的审查小组，对规划环评只能提审查意见，并无审批核准之权。对这种安排，某些环保人士是不满意的，他们主张给环保部门对规划环评的一票否决权。如何看待这种主张？如果赋予环保部门一票否决权，那就意味着至少有两个政府部门对规划有否决权了：一是环保部门，规划环评被否决了，就等于整个规划被否决了；二是规划审批机构，但只有在环保部门审批核准规划环评之后，规划审批机构才有机会对规划进行核准或否决。很显然，由于环保部门与规划审批机构的否决权是前后并联的关系，被置于流程前端的环保部门否决权优先级更高、实质权力更大。就好比能不能进一流名校由A说了算，能不能毕业拿学位由B说了算，A与B哪一方权力更大是不言而喻的。这种安排，等于是把环境保护凌驾于人的生存与经济发展、正义与效率及人权与产权等所有其他目标之上，固然是遂了某些环保人士的愿，但这忽略了政府公共治理多目标性与复杂性。政府公共治理是一个多目标的复杂函数，不计代价、不顾其他同阶及高阶目标，只顾实现一个目标效果最大化的做法，既是错误的，也是有害的。把环境保护总体上置于人的生存之上，或把所谓的“动物权”“植物权”至于人权之上，乃是率兽食人，有何合理性可言？从宏观上看，有效率且公正的环境保护，应该是在环境保护与经济发展、生态保护与产权保护、动植物的生存与人的生存等关系之间进行有效的权衡。在制度设计上，就反应为让政府审批机构站在一个超越部门利益与部门目标的更高位置，对较多代表环保部门立场的规划环评及审查意见与较多代表其他部门立场的整个规划进行权衡，独享规划的核准与否决权。在一个审批流程中，有且仅有一个部门享有否决权的程序设计才是合理的。新环评法继续维护了这一设计，是极为明智的。项目环评简政放权现在看建设项目环评。根据旧环评法，环保部门对建设项目环评是有一票否决权的，本次修订之后，一票否决权有什么变化？要回答这个问题，得先理解建设项目环评修订的逻辑。与许多人想象的相反，环保部门的执法权是非常大的，主要体现在对建设项目环评的审批核准及日常的上门检查与处罚上，不亚于消防部门的权力。这种审批与执法权力提供了寻租与腐败的空间。2014年两会时，新华网刊发报道《环保部门腐败趋于高发 代表委员：比雾霾更可怕》，列举了多个案子：2013年安徽环保领域大案窝案，共查办133人；2012年江苏南通系列环保窝案，30余人落马；2007年浙江杭州环保系统腐败案，共涉及杭州13个区县90多人。本次环评法修订，在缩减环保部门行政审批方面可圈可点。第一，删除了第17条第2款“涉及水土保持的建设项目，还必须经水行政主管部门审查同意的水土保持方案”。涉及所谓的水评（水影响评价）。2015年4月，总理李克强说：“现在要建一个项目评估环节实在太多了：环评、水评、能评、安评、震评、交评、灾评、文评、雷评、气评……”减少了一个建设项目环评审查的主体，让企业缓了一口气。第二，取消了建设项目环评预审制度。原来规定“建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批”，少了一家婆婆之后有利于缩减整个流程的时间、减轻企业的制度费用。上述两条乃是把建设项目环评审查的权力归并到了环保部门手中。第三，环保部负责把建设项目分为三类：可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书；可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表；对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。第三类项目填报的环境影响登记表现在改行备案制，这一条是环保部门缩减权力，能免除不少企业的负担。上述三大修订的逻辑，就是简政放权的逻辑。项目环评：并行否决权现在看本次环保法最重大的一个修订，也是简政放权的逻辑。旧环评法第25条规定：建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。这一条确立了所谓的“环评前置”，即项目环评的行政审批要优先于项目可行性研究报告审批与项目核准，环保部门如果没有通过项目环评，那就游戏结束了。正是这一条，赋予了环保部门对建设项目环评的一票否决权，等于是环保部门与项目审批部门先后享有项目否决权，串联关系决定了环保部门享有的是优先级否决权。最早正是这一条，令环保部门崛起为核心实权部门，令环保与消防成为企业需要花最大力气与最多资源来应对的两个监管机构。新环评法将该条改为：建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。最大的改动是删除了“该项目审批部门不得批准其建设”。这意味着“环评审批不再作为建设项目审批核准的前置条件”，环保部门的环评审批与项目审批部门的项目可行性研究报告审批与项目核准成了并联关系，可同时进行。那么，理论上就会出现一个问题：如果环保部门否决了企业的建设项目环评，但项目审批部门却同意了项目可行性研究报告、核准了项目，那企业是开工还是不开工？由于现在是环保部门与项目审批部门享有并行且独立的否决权，企业是不能开工的。这种安排的好处，一是缩减了项目审批时间，二是让环保部门的优先级否决权变更为同等级否决权，削减了环保部门的权力。但企业同时走两个部门的审批流程，一下子投入的资源就更大了，如果事后有一个部门的审批没过，那投入的资源就全沉没了。对有政府背书的国有建设项目或有政商背景的大型民企建设项目来说，有政府的协调，并行否决权的风险是可控的。但对没有背景的一般民企来说，并行否决权是一大麻烦。一个可行解决之道是仿照规划环评，取消环保部门的建设项目环评否决权，由环保部门出面召集类似的审查小组提出书面审查意见供项目审批部门参考，由项目审批部门独一行使对项目的核准与否决权，使得规划环评与建设项目环评走一样的程序，让企业享受与政府部门一样的便利。如果更重要、影响范围更大的规划环评可以这样做，没有道理说影响范围较小的建设项目环评反而不能这样做。事实上，环评法第18条第3款本次已修改为：已经进行了环境影响评价的规划包含具体建设项目的，规划的环境影响评价结论应当作为建设项目环境影响评价的重要依据，建设项目环境影响评价的内容应当根据规划的环境影响评价审查意见予以简化。新加上中间一句话，缩减了环保部门的自由裁量权。是的，如果一个区域的规划环评已通过，所涵盖的所有项目加起来都没有超过当地的环境容量，逻辑上已经内蕴了相关具体项目环评也已全部通过。真这么做了，环保部门仍是核心实权部门，因为仍保有上门调查权与处罚权，只是把工作重心从事前监管转为了事中事后监管。根据新环保法，对企业违法排放污染物，环保部门可以给出按日连续罚款的处罚。真老虎的牙齿仍闪着慑人的寒光。环评：边界在哪里众所周知，建设项目环评机构需要环保部颁发的资质证书，目前有效的部门规章是环保部2015年《建设项目环境影响评价资质管理办法》。而规划环评机构不需要资质，真是一个有趣的对比。环评法第22条第2款规定，“任何单位和个人不得为建设单位指定对其建设项目进行环境影响评价的机构”，那是说建设单位自行选择有资质的环评机构咯。这一条本是为了避免环保部门与官员的寻租，但带来一个利益冲突问题。环评机构是由建设单位选的，费用也向建设单位收取。希望环评机构保留科学上的诚实性与独立性，不受建设单位推进项目需求（这是不需要提点的）之影响，就有些困难。比如环评中有公共参与的环节，怎么选择被调查样本，操作空间是很大的。假设环评机构A完全凭着科学良心与专业行事，环评结果负面就写负面，环评在环保部门通过的概率要远远低于其他环评机构；环保机构B各种迎合雇主通过项目的需求，甚至与相关职能部门有良好关系，环评过堂概率极高。试问，企业会选择哪一家呢？市场化或取消环评机构资质，都不能解决这个利益冲突问题，但也不是没有办法，可以采取以下步骤：（1）一个建设项目环评招标可让若干个环评机构入围，然后建设单位抓阄来选择，并且环评内容仅限于环境方面，包括分析建设项目对环境的可能影响及采取环保措施的改善情况等，不再涉及公共参与方面。（2）环保部门对环评报告进行审查，考虑其采取环保措施后对当地环境容量的影响，除此之外别无自由裁量权。这是让科学的归科学。（3）项目审批部门进行综合审查，考虑项目的盈利性+税收收入，考虑项目对周边环境的负面影响与周边物业的可能贬值，并折算成经济补偿数额，这就把环境影响成本化了。如果项目盈利足以覆盖补偿成本，那就应该予以批准项目。以环评一票否决枪毙掉本来应该批准的项目，是不明智的。这是让产权的归产权。公共参与解决不了产权问题。这才是根本解决之道。让产权的归产权，给且只给公允市价补偿，就不需要太多的这个评那个评了。
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