【学术】台湾学者陈清秀：行政罚概说

转载研究行政罚概说作者：陈清秀，东吴大学法律学系专任教授。台湾大学法学学士、法学硕士、法学博士、美国乔治城大学访问研究学者。来源：《行政罚法》第一章，感谢台湾中正大学法学博士生、台湾植根杂志责任编辑黄卫先生向【法学学术前沿】惠供文稿。责编：牧野【法学学术前沿】赐稿邮箱：[email protected]一、行政罚的意义及其目的、范围（一）概念行政罚法（以下简称本法）于94年2月5日公布，于95年2月5日施行。本法所称之行政罚，系指对于违反行政法上义务行为科处之行政秩序罚而言，不包括「行政刑罚」及「执行罚」（例如科处间接强制执行之怠金）在内。其中所谓行政秩序罚，指对于违反行政法上之义务者，基于一般统治权，科以刑罚之刑名以外之制裁；所谓行政刑罚，指对于违反行政法上之义务者，科以刑法上所定刑名之制裁；所谓执行罚，乃对于违反行政法上义务者，为督促其将来履行义务，所加予之处置。行政秩序罚的特征如下：1. 以维持行政秩序为目的行政秩序罚乃是作为维持行政秩序的一种手段，经由制裁违反义务的行为，以威吓及防止违反行政法上义务。2. 以违反行政法上义务的行为作为处罚对象行政秩序罚的处罚对象，乃是违反行政法上义务的行为。如果违反私法上义务的行为，则其处罚是否仍应归属于行政秩序罚的范围，即不无疑义。例如依政府采购法第101条至第103条厂商因违反采购契约而依据政府采购法第101条及第103条规定刊登政府采购公报被停权处分（在一定期间内禁止参加投标或作为决标对象或分包厂商），其中部分条款（例如第101条第1项第3款、第7款至第12款）是属于违约行为，亦即违反私法上采购契约，部分属于欠缺履约能力（第13款所定破产程序中之厂商），在此情形，应如何理解停权处分之性质。有下述二说：a. 行政罚说厂商之所受到停权处分，肇因于其有政府采购所欲规范之行为，及第101条第1项所规定之各款行为，其有些或系源自于契约，惟皆属政府采购法所课加之义务，故针对违反政府采购法上义务行为而施加额外之不利益，应仍具制裁性质，故不宜全然排除。亦即认为其具有裁罚性的不利处分之特征，且系对于已经发生的违法行为之处罚，因此，停权处分，应属于行政罚法第2条第1款所称「限制或禁止为一定行为之处分」之其他种类之行政罚，应适用行政罚法之规定。b. 单纯不利行政处分说有认为其系对于「私法上违约行为」加以制裁或是丧失资格能力，并非对于违反行政法上义务行为加以制裁，因此不适用行政罚法规定；至于其他各款如涉及违反政府采购法规定之义务，由于政府采购法具有公法色彩，因此可能涉及违反行政法上义务，而属于行政罚范围。依该条各款规定观之，或系违反契约义务内容，例如，第3款及第7款至第12款；或系因厂商已无履行义务能力，例如，第13款，均非属行政法上义务之违反。至于第1、2、4、5、6及14款部分，应依政府采购法规定及立法意旨检视行为人所为是否属违反行政法上义务之行为，如非属违反行政法上义务之行为，尚难认主管机关依各该款所为之行政处分系属行政罚。实务上有少数见解认为刊登政府采购公报及网站系属事实行为，并非行政处分，不得作为裁定停止执行之标的（最高行政法院91年度裁字第 238号判决）。多数认为属于行政处分，至于是否为处罚处分，见解不一，有认为政府采购法第101条第1项第12款「因可归责于厂商之事由，致解除或终止契约者」规定，此系以违反契约义务内容所为规范，并非以违反行政法上义务为规范重点，自难认依此规定通知有该事由之厂商将刊登政府采购公报之处分，属对于「违反行政法上之义务者」所为之「裁罚性」不利处分，故非行政罚法第2条所指之行政罚（最高行政法院100年度判字第1236号判决）。有认为原处分刊登政府公报系属行政罚法第2条第3款之「影响名誉之处分（最高行政法院98年度裁字第1415号，台北高等行政法院 97年度诉字第2370号判决）亦有认为「政府采购法第101条第1项第6款规定，对于触犯该法第87条第5项前段规定之非法借用他人名义或证件投标罪，经第一审为有罪判决者，将刊登政府采购公报，并适用同法第103条第1项第1款规定，自刊登之次日起3年内，不得参加投标或作为决标对象或分包厂商。行政机关对于违法厂商予以刊登政府采购公报并停权之作为，性质上系裁罚性之不利处分，而属于行政罚法第2条第2款规定之剥夺或消灭资格、权利之处分，依据同法第26条第1项但书规定，得与刑事罚合并处罚之，不生违反一事不二罚之问题。」（台北高等行政法院99年度诉字第1172号判决）c. 最新见解最高行政法院101年度6月份第1次庭长法官联席会议决议认为：「机关因厂商有政府采购法第101条第1项各款情形，依同法第102条第3项规定刊登政府采购公报，即生同法第103条第1项所示于一定期间内不得参加投标或作为决标对象或分包厂商之停权效果，为不利之处分。其中第3款、第7款至第12款事由，纵属违反契约义务之行为，既与公法上不利处分相连结，即被赋予公法上之意涵，如同其中第1款、第2款、第4款至第6款为参与政府采购程序施用不正当手段，及其中第14款为违反禁止歧视之原则一般，均系违反行政法上义务之行为，予以不利处分，具有裁罚性，自属行政罚，应适用行政罚法第27条第1项所定3年裁处权时效。其余第13款事由，乃因特定事实予以管制之考量，无违反义务之行为，其不利处分并无裁罚性，应类推适用行政罚裁处之3年时效期间。」上述见解采取行政处罚说见解。本文认为如其仅违反民事契约之私法上义务，并未违反行政法上义务，则其停权处分宜理解为行政管制目的，并非行政制裁之处罚，故以不利处分说为妥。但部分条款如非涉及单纯民事契约义务违反，而有公法上义务违反之情形时，则行政处罚说应属可采。目前上述决议统一见解，统一采取行政处罚说，可避免个案适用上之争议，亦有其优点。3. 对于过去违法行为所为之处罚行政秩序罚主要系对于过去的违法行为加以制裁为目的，此与行政执行系对于义务人强制其将来履行义务，以实现与履行相同之状态为目的不同。4. 以刑罚以外之处罚为手段行政秩序罚与刑罚不同，刑罚系科处有期徒刑或罚金等刑名之制裁，而行政秩序罚则是科处罚锾、没入等不利处分。5. 原则上以行政机关作为处罚权限行使之主体刑罚由普通法院（刑事庭）科处，而行政秩序罚则通常由行政机关进行处罚。外国立法例也有认为行政处罚，应由法院为之，以保障人权。（二）行政罚之处罚目的行政制裁处罚之机能目的为何，各方见解不一，可分述如下：1. 学说见解秩序罚与刑罚均属于对于违法行为之制裁，共同属于制裁法体系之一环。如参考刑罚理论，制裁处罚之目的功能有下列三种：（1）衡平（对等）正义：应报理论（因果报应法则，以牙还牙），属于绝对刑罚理论。采取报复原则，要求罪责平衡，亦即罪责与处罚间之绝对平等。所处制裁处罚与其行为产生侵害他人或社会国家法益之程度，亦即所生危害结果，应维持衡平，以符合「责罚相当性原则」。由此实现个别案件正义。（2）分配正义：特别预防功能（改过自新功能），属于相对的刑罚理论。按照行为人之个人人格标准处罚，以再社会化，警告以及排除危险，所处罚锾应能防止违规行为人嗣后再犯之可能性。由此实现个别案件正义以及社会正义。（3）法律正义：一般预防功能（以儆效尤功能）按照社会的需要之标准处罚，以使社会回复原状，维持社会秩序不被破坏。包括：a. 积极的一般预防：以使社会稳定，防卫法律秩序；以及b. 消极的一般预防：一般性的威吓。所处罚锾能否发生威吓作用，防止其他社会上其他人也违法从事相同违规行为？由此实现社会的正义。在此要发挥一般的预防功能，必须先行准于统计的确认类似违规行为多少，如果此类违规行为甚多，则有必要采取足以遏止其他人仿效违规行为之罚锾措施。汤德宗大法官亦采此见解，认为：「行政罚锾之裁处原寓有多重考虑，不仅是为「应报或惩罚」之目的─对违反行政法上义务之人，施予处罚，还兼为「吓阻」之目的，包括如何促使违规者避免再次违反行政法上义务（所谓「特别吓阻」）及促使他人（社会大众）避免违反行政法上义务（所谓「一般吓阻」）。」德国学说则有认为罚锾是国家对于违法有责的处罚要件该当的违反秩序行为，加以制裁。属于「组合式的制裁」，而具有多重功能：包括具有抑制违规行为、预防违规行为（特别的预防与一般的预防）以及（下位阶的）剥夺利益（不法行为所得之利益）之功能。由于罚锾之性质是国家对于违反秩序行为之制裁，而不含有社会伦理性的人格的价值判断，因此可以对于团体或法人科处罚锾，以追究该团体之社会责任与法律上责任。本文认为行政处罚之正当性，上述三种目的，均应兼顾，亦即在实现衡平责任的同时，也一并考量特别预防以及一般预防违规的观点。有关处罚程序，是对于行为人之过错行为进行追究责任之个别的程序，行政处罚法不适合作为弥补整体结构上强制执行不足之手段，或作为回复公平负担义务之手段。而且鉴于处罚具有强烈侵害人权之特征，故其应属于立法者进行管制所运用之最后手段。2. 实务见解依据司法院大法官释字第621号解释理由书：「国家以公权力对于人民违反行政法规范义务者科处罚锾，其处罚事由必然与公共事务有关。而处罚事由之公共事务性，使罚锾本质上不再仅限于报应或矫正违规人民个人之行为，而同时兼具制裁违规行为对国家机能、行政效益及社会大众所造成不利益之结果，以建立法治秩序与促进公共利益。行为人受行政罚锾之处分后，于执行前死亡者，究应优先考量罚锾报应或矫正违规人民个人行为之本质，而认罚锾之警惕作用已丧失，故不应执行；或应优先考量罚锾制裁违规行为外部结果之本质，而认罚锾用以建立法治秩序与促进公共利益之作用，不因义务人死亡而丧失，故应继续执行，立法者就以上二种考量，有其形成之空间。」有关制裁处罚之目的有二：（1）「报应」或「矫正」违规人民个人之行为：亦即具有应报及惩罚之目的，并促使违规者避免再次违反行政法上义务，以达矫正之目的，亦即兼具「特别吓阻」。（2）制裁违规行为对国家机能、行政效益及社会大众所造成「不利益之结果」，以建立法治秩序与促进公共利益。其意旨似有将违规行为之外部不利效果之社会成本负担「内部化」，责令由违规行为人负担承受，以维持社会之公平。就此而言，似仍具有要求行为人对于国家社会造成不利负担效果之「损害赔偿或不当得利之返还」之「衡平正义」效果。（三）行政秩序罚的范围行政罚法对于行政秩序罚的适用范围，明文规定包括罚锾及其他种类行政罚。所称其他种类行政罚，指下列裁罚性之不利处分：「一、限制或禁止行为之处分：限制或停止营业、吊扣证照、命令停工或停止使用、禁止行驶、禁止出入港口、机场或特定场所、禁止制造、贩卖、输出入、禁止申请或其他限制或禁止为一定行为之处分。二、剥夺或消灭资格、权利之处分：命令歇业、命令解散、撤销或废止许可或登记、吊销证照、强制拆除或其他剥夺或消灭一定资格或权利之处分。三、影响名誉之处分：公布姓名或名称、公布照片或其他相类似之处分。四、警告性处分：警告、告诫、记点、记次、讲习、辅导教育或其他相类似之处分。」本法所称「其他种类行政罚」，仅限于第2条各款所定「裁罚性之不利处分」，并以「违反行政法上之义务」而应受「裁罚性」之「不利处分」为要件。并参酌司法院释字第394号等解释使用「裁罚性行政处分」之用语，加以规定。如果其措施只是营业管制性措施，并非对于违反义务行为之制裁措施，则不属于本法所称「其他种类行政罚」。例如单纯命违反义务人除去违法状态或停止违法行为，因不具裁罚性，故非本法所称之行政罚。准此，「通知限期改善」虽课予相对人一定义务而属不利处分，但其不具裁罚性，非本法所称之行政罚。此外，依税捐稽征法第24条规定所为限制纳税义务人之财产不得移转或设定他项权利、限制其减资或注销登记及限制出境之处分，及依海洋污染防治法第35条规定所为限制船舶及相关船员离境之处分，均属保全措施，不具裁罚性，亦非属「裁罚性之不利处分」，无本法规定之适用。1. 限制或禁止行为之处分限制或停止营业、吊扣证照、命令停工或停止使用、禁止行驶、禁止出入港口、机场或特定场所、禁止制造、贩卖、输出入、禁止申请或其他限制或禁止为一定行为之处分。倘若法规规定营利事业应经主管机关许可处分后，始得营业。而营利事业未经许可即违规营业，案经主管机关命令其停业，此项停业处分属于命其回复合法状态，亦即属于行政管制措施，并非裁罚性不利处分。亦即命停止违规营业以遵守营业法规，乃是命停止违法行为等，因其与行政罚之裁罚性不符，非属裁罚性之不利处分，不在行政秩序罚的范围，并无本法之适用。例如台北市舞厅舞场酒家酒吧及特种咖啡茶室管理自治条例第4条第1项规定：「本自治条例所定之营业，其营业场所应符合下列规定，并经主管机关许可后，始得办理公司及商业登记。」同自治条例第12条第1项规定：「违反第4条第1项、第3项或第4项规定者，除处罚业者外，并得处负责人或行为人新台币3万元以上10万元以下罚锾，并命令其停业。」如限制或禁止行为之处分，虽然规定于法规的罚则章节之中，但其处分仅系命除去违法状态或停止违法行为者，则属于行政管制措施，并非行政罚。2. 剥夺或消灭资格、权利之处分命令歇业、命令解散、撤销或废止许可或登记、吊销证照、强制拆除或其他剥夺或消灭一定资格或权利之处分。行政机关对违法授益行政处分之撤销及合法授益行政处分之废止，是否属本法所规范之「裁罚性之不利处分」，而有本法规定之适用，应视其撤销或废止之原因及适用之法规而定，未可一概而论。倘若自始欠缺资格要件依法本来不应作成授益行政处分，则行政机关予以撤销，以回复合法状态，应不属于秩序罚性质。或是当事人事后丧失授益行政处分的基础资格要件（例如低收入户给予生活津贴，事后已经脱贫，丧失低收入户之资格），而由行政机关废止原来的处分，也不属于秩序罚性质。再如证券交易法第59条第1项规定：「证券商自受领证券业务特许证照，或其分支机构经许可并登记后，于3个月内未开始营业，或虽已开业而自行停止营业连续3个月以上时，主管机关得撤销其特许或许可。」之「撤销」，性质上属于营业管制措施，即不属本法所规范的裁罚性之不利处分。有关行政管制措施之不利处分与行政处罚有时不易区分，如参照释字第612号解释，例如台北市摊贩管理自治条例授予中低收入户摊贩营业许可证（以自治法规授予许可），如其中规定摊贩擅自变更营业项目或将摊位转售他人而为亲自营业者，则未能达成营业管理目的，且危害公益，乃废止该营业许可，以维护公益，符合行政程序法第123条各款废止合法处分之精神。又如公物许可利用办法，对于违规使用者废止其许可，以达成公物管理目的，并排除对于公益之危害，符合行政程序法第123条各款废止合法处分之精神。以上可认为性质上属于行政管制之不利处分，并非以制裁处罚为主要目的，尚非行政秩序罚性质。但在特种行业之管理，高雄市特定行业管理自治条例草案规定具有特定类型暴力犯罪前科者不得担任公司负责人，违反者当然解任。其违反该规定者，应限期改善，届期未改善者，废止其公司或商业登记。由于公司商业登记属于中央法规赋予之权利资格，由地方政府以自治法规加以剥夺，有认为牴触中央法规。但如认为自治法规对于地方居民课予义务负担（有暴力犯罪前科者不得担任负责人），公司登记要件有欠缺要求其补正而未补正，乃予以废止，亦可认为属于营业管理范围。另如台中市文化艺术财团法人设立许可及监督自治条例第27条规定文化法人有下列情形之一者（略），主管机关得依民法第34条规定撤销（如果违反许可要件是许可处分之后发生，则实质上应是指「废止」之意）其许可。上述撤销事由如果属于不具备许可要件或嗣后丧失许可要件之性质时，则应属于行政程序法之行政处分之撤销或废止，而非行政处罚处分。有关强制拆除处置如仅系命回复合法状态，则并非处罚。例如违反建筑法规定擅自建筑房屋，经主管机关命拆除违章建筑以遵守建筑法规，或是违反都市计划法有关都市计划土地使用分区管制规定，而违规使用土地房屋，经主管机关命拆除违规地上物以回复原状俾遵守法令规定等，属于命除去违法状态。另「依银行法第61条之1第1项规定银行违反法令、章程或有碍健全经营之虞时，主管机关除得予以纠正、命其限期改善外，并得视情节之轻重，为撤销法定会议之决议、停止银行部分业务、命令银行解除经理人或职员之职务、解除董事、监察人职务或停止其于一定期间内执行职务或其他必要之处置等处分，主管机关得处分之对象不仅限于银行，亦得为银行之董事、监察人。主管机关除得对银行予以纠正处分或命银行限期改善外，并得视情节之轻重，对银行为同项第1款至第3款之处分；另于银行之董事、监察人如有违背法令或章程之行为，致无法有效健全经营银行时，主管机关并得对董事、监察人为解除职务或停止其于一定期间执行职务之处分，其处分对象自为银行之董事、监察人，而非银行。」（台北高等行政法院100年度诉字第327号判决）3. 影响名誉之处分影响名誉之处分，系指公布姓名或名称、公布照片或其他相类似之处分。此类处分乃是对于义务人施予名誉制裁，以警效尤。例如对于重大欠税或重大逃漏税案件公告姓名。如税捐稽征法第34条第1项规定：「财政部或经其指定之税捐稽征机关，对重大欠税案件或重大逃漏税捐案件经确定后，得公告其欠税人或逃漏税捐人姓名或名称与内容，不受前条第一项限制。」又如儿童及少年性交易防制条例第33条规定：「广告物、出版品、广播、电视、电子讯号、计算机网路或其他媒体，散布、播送或刊登足以引诱、媒介、暗示或其他促使人为性交易之讯息者，由各目的事业主管机关处以新台币5万元以上60万元以下罚锾。新闻主管机关对于违反前项规定之媒体，应发布新闻并公告之。」同法第34条规定：「犯第22条至第29条之罪，经判刑确定者，主管机关应公告其姓名、照片及判决要旨。前项之行为人未满18岁者，不适用前项之规定。」上述公告姓名或照片，均属于秩序罚性质。老人福利法第51规定，依法令或契约有扶养照顾义务而对老人有遗弃、妨害自由、伤害、身心虐待、留置无生活自理能力之老人独处于易发生危险或伤害之环境行为、留置老人于机构而置之不理等行为之一者，处新台币3万元以上15万元以下罚锾；并公告其姓名。上述公告姓名，也属于秩序罚性质。由于地方制度法第26条规定地方自治团体的处罚权限并未包括公布姓名，因此，只有中央法规才有权限规范影响名誉之处罚处分。地方自治团体之自治条例不得以公布姓名作为处罚手段。例如「台北市树木保护自治条例」草案第11条规定：「违反第5条之规定者，处新台币5万元以上10万元以下之罚锾，经限期改善未完成者，得连续处罚至完成改善为止。其情节重大者，并得公布其姓名。」其中所称「其情节重大者，并得公布其姓名」是否为行政罚，应由条文体例及规范目的，详为审视该公布姓名处分之性质是否具备「裁罚性」及「不利处分」之要件为适用前提判断之。惟本件如经认定属行政罚，亦非上开地方制度法第26条所称其他种类行政罚之范围。因此为避免争议，行政院于核定自治条例时，删除该段公布姓名之文字。4. 警告性处分警告性处分系指警告、告诫、记点、记次、讲习、辅导教育或其他相类似之处分。记点：例如道路交通管理处罚条例第63条规定汽车驾驶人有规定之违规行为者，除依法处罚锾外，并予记点。汽车驾驶人在六个月内，违规记点共达六点以上者，吊扣驾驶执照一个月；一年内经吊扣驾驶执照二次，再违反第一项各款所列条款之一者，吊销其驾驶执照。讲习：例如道路交通管理处罚条例第24条规定汽车驾驶人，有违规肇事受吊扣驾驶执照处分等情形之一者，应接受道路交通安全讲习。辅导教育：例如儿童及少年福利与权益保障法第91条规定，父母、监护人或其他实际照顾儿童及少年之人未禁止儿童施用毒品、非法施用管制药品或其他有害身心健康之物质者，直辖市、县（市）主管机关得令其接受8小时以上15小时以下之亲职教育辅导。又菸害防制法第28条规定，违反第12条第1项规定：「未满18岁者，不得吸菸」者，应接受戒菸教育。此项教育应属于行政辅导措施，而非处罚，因此未满14岁者，虽无责任能力，而不得处罚。但如有吸菸行为，仍应接受戒菸教育。在行政处罚种类有多种时，行政机关应注意依比例原则处理，选择足以达成行政目的所必要而损害人民权益最轻微之处罚手段。最高行政法院91年度判字第269号判决即指出：「行政行为采取之方法应有助目的之达成。有多种同样达成目的之方法时，应选择对人民权益损害最少者。采取之方法所造成之损害不得与欲达成目的之利益显失均衡。行政程序法第7条定有明文。又行政机关行使裁量权，不得逾越法定之裁量范围，并应符合法规授权之目的。同法第10条亦着有规定。故行政处分须具合法性与目的性，行政机关行使裁量权限则应遵守法律优越原则，并应避免违背平等原则、比例原则等一般法的规范。违反少年福利法第19条第1项、第3项之行为，依同法第26条第2项规定，其制裁方式分为罚锾及勒令其停业、歇业或吊销执照。依该条第2项前段规定处罚锾，仍无助于维护社会秩序及善良风俗之目的时，始有依后段规定勒令歇业等处分之必要。否则其行政裁量即有不当。」二、行政秩序罚与刑罚的关系（一）刑罚与秩序罚的分别刑罚与秩序罚均是对于违法行为的制裁，共同属于制裁法体系的一环，惟二者仍有其区别。兹分述如下：1. 质的差异说刑罚与秩序罚各有其核心领域，主要系以社会伦理的无价值判断（非难）为其特征，亦即刑事犯不待法律的规定，而违反社会生活上当然不可侵犯的道德本分，对于法益加以现实的侵害，因此，应予以处罚的行为。而秩序罚则主要系以纯粹技术性行政犯规（不服从）为其特征，亦即行政犯系违反有关行政上目的之命令禁止规定，而对于行政上目的加以侵害，因此应予以处罚的行为。故二者本质上有其差异。刑事罚主要针对实质上侵害法益之「犯人的恶性」加以处罚，而行政罚则主要针对形式上侵害行政上目的之不法者，就其「不遵守行政法规」加以制裁处罚。如采取此说，则刑法规定并不宜类推适用于秩序罚上。2. 量的差异说另有认为刑罚与秩序罚在本质上并无差异，只是在违法程度上轻重不同而已，亦即只是量的差异而已。刑罚系制裁较重大的违法行为，而秩序罚则是处罚较轻微的违规行为。亦即如果对于法益造成侵害或是构成实质上损害，应课以刑罚。反之，如果对于法益并未构成实质上损害者，而只是具有法益侵害的危险时，则应处以秩序罚。如采取此说，则刑法规定可以类推适用于秩序罚上。如果从行政罚法规定许多内容与刑法总则规定大同小异而言，二者性质也有其类似之处，故有比照思考或类推适用之余地。3. 处罚程序成本及效率的差异由于刑罚权的行使，涉及人民人身自由权的限制或剥夺，影响人民权益至巨，故专属于法院为之，且为维护程序正义，必须经由慎重而冗长的诉讼程序（可能是二级二审，甚至是三级三审）由法院加以审判确定，因此处罚的程序成本相对较高，所费时间也较长久，无法有效迅速处理。刑事罚，包括各个行政法规中所规定的行政刑罚，均适用刑法及刑事诉讼法规定，并采取严格的证据法则，有关犯罪事实的证据证明程度，也必须达到毫无怀疑的程度。反之，秩序罚涉及人民财产权的限制或剥夺，影响人民权益相对较为轻微，原则上得由主管行政机关为之，嗣后再由法院审查处理，不必经过冗长的处理程序，故其进行处罚的程序成本相对较低，较能有效迅速处理。秩序罚的处罚，应适用行政罚法，并不直接适用刑法及刑事诉讼法。有关证据法则，并未达到刑事罚的证据法则的严格程度，其有关违规事实的证明程度，也不必达到刑事罚的严格证明程度。（二）刑罚与秩序罚的立法裁量将违法行为规定为应处刑罚的犯罪行为或是应处秩序罚的违反秩序行为，立法者应有相当程度的立法裁量空间，其立法裁量权的行使，应本于「责任相当性原则」与「比例原则」，综合考量下述四点：1. 就行为之质的考量：就其社会伦理的非难性程度，以决定采取刑罚或是秩序罚。2. 就行为之量的考量：其行为的违法程度轻重，是否对于法益造成重大损害，或仅是造成危险而已。对于重大侵害法益的违反社会伦理的值得非难行为，处以刑罚。对于侵害法益轻微或只是技术性犯规、并未违反社会伦理的轻微危险行为，则处以秩序罚。例如酒后驾车，情节轻微的，依据道路交通管理处罚条例规定，科处行政秩序罚之罚锾。如果情节严重，重大影响行车安全的，则依据刑法处罚。3. 就行政管理政策考量：依行政管理的有效性与目的性，选择何种处罚手段较能达成目的。如对于多数侵害法益的轻微违法行为，有必要迅速处理，故宜处以行政秩序罚，以达成行政管理的目的。4. 刑事政策的考量：刑罚具有行政管理之最后手段的特质，采取刑罚手段，以达成行政管理目的，应符合比例原则的要求。有关秩序罚或刑罚之科处选择，在各该核心领域，可参采本质的差异说，应分别科处秩序罚与刑罚，在违反社会伦理而可非难之核心领域，应处罚刑罚；而在单纯违反技术性规定之情形，应科处秩序罚。但在中间灰色地带之类型，则可参采量的区别说，其二者并无法绝对区别，属于立法裁量范围，但应符合比例原则。释字第517号解释理由书指出：「按违反行政法上义务之制裁究采行政罚抑刑事罚，本属立法机关衡酌事件之特性、侵害法益之轻重程度以及所欲达到之管制效果，所为立法裁量之权限，苟未逾越比例原则，要不能遽指其为违宪。即对违反法律规定之行为，立法机关本于上述之立法裁量权限，亦得规定不同之处罚，以不依规定入出境而言，入出国及移民法第59条固以罚锾作为制裁方法，但同法第54条基于不同之规范目的，亦有刑罚之规定，并非谓对行政法上义务之违反，某法律一旦采行政罚，其他法律即不问保护法益有无不同，而不得采刑事罚。」三、行政秩序罚与相关概念之比较（一）「行政秩序罚」与「惩戒罚」之区别「行政罚」与「惩戒罚」之性质有别，行政罚系基于一般统治权，为维持秩序，对于违反秩序者所科处之制裁。惩戒罚乃是基于行政法上之特别权力关系，为维持秩序，对于违反秩序者所科处之制裁。例如对于专门职业人员（例如医师、建筑师等）所为之惩戒制裁，着重于某一职业内部秩序之维护，故行政罚之规定非全然适用于惩戒罚。惩戒处分内容如兼具行政法上义务违反之制裁与内部秩序之维护目的，则是否具有行政秩序罚性质，而属本法第2条之范畴，应由其立法目的、渊源等分别考量。1. 惩戒处分具有行政罚性质者如法律规定课予专门职业人员公法上义务，并对于其违反义务行为加以惩戒，其惩戒处分属于行政罚法第2条所定其他种类行政罚时，则应具有秩序罚性质，应适用本法之规定。例如会计师法第46条规定会计师不得为下列各款之行为：一、同意他人使用本人名义执行业务。……该条规定课予会计师一系列公法上义务，如有违背该等义务，依据会计师法第61条第6款规定违反本法规定者，应付惩戒。因此，此类惩戒处分，乃是对于违背行政法上义务之制裁处罚性质，应有行政罚法之适用。2. 单纯惩戒处分，不具有行政罚性质者如因专门职业人员违反其职业团体之自律规范（例如章程）而被惩戒或因丧失职业能力（例如罹患精神病）而被停止执业处分，则并非对于违背行政法上义务之制裁，而属于职业内部秩序之维护，单纯团体纪律之惩戒性质，并非行政罚性质。例如技师法第39条第3款规定技师违背技师公会章程之行为，情节重大者，应付惩戒。此类惩戒处分虽然不具有行政罚性质，但有关行政处罚之法理例如处罚法上之比例原则及过失责任主义等，应仍可适用或类推适用行政罚法之规定。有疑义者，如果技师违背其业务上对于委托人应尽之义务，而应受惩戒者，是否属于违背行政法上义务之制裁性质，似有争议。由于技师法第19条第2款及第6款规定技师不得有怠忽业务致委托人受有损害，或违背其业务应尽之义务，因此，将此类义务归类于行政法上义务，而认为其惩戒处分具有行政罚性质，也有其依据。又公务员之惩戒与行政罚法规范之性质不同，已经另有公务员惩戒法规定可资适用，并不适用行政罚法，自不待言。（二）行政秩序罚与行政执行的区别1. 概说行政秩序罚乃是对于人民「过去」所为违反行政法上义务行为的制裁，以有故意或过失为必要；而行政执行则是对于违反公法上义务行为，强制义务人将来履行其义务，不以义务人有故意或过失为必要。例如未满14岁的小学生在捷运车站饮食，虽然违反大众捷运法禁止饮食之规定，但因其欠缺责任能力，故不予处罚。然而对于其违反公法上义务的行为，仍然可以加以制止，必要时也可以进行行政上强制执行。自90年1月1日以后，我国开始施行新修正的行政执行法，该法明定行政机关的行政执行，可按照义务人的公法上义务的性质，采取间接强制执行（代履行及科处怠金之执行罚）以及直接强制执行（可采取断水断电等）的手段。另外也一般性规定实时强制制度。因此，有关行政强制执行制度，相当完备。公法上义务人如不履行义务时，行政机关可以依据行政执行法为强制执行。为确保人民履行公法上义务，行政机关除依法采取行政处罚手段外，也可以进行强制执行，因此，不必完全依赖行政处罚。然而，在人民不履行公法上义务时，虽然法律上允许行政机关可以同时科处行政罚，并进行行政执行法上的强制执行。但实际上行政机关通常考虑到行政执行成本相对较高，因此，优先采取行政处罚（罚锾）的手段，以督促其履行义务。在处罚无效果时，亦即义务人仍不改善时，才补充的进行行政上强制执行措施，例如先以科处怠金的执行罚方式，督促违规者履行其公法上义务。如间接执行仍无效果时，而其违规情节重大，损害公共利益或关系人之权益至巨时，再进一步考虑直接强制执行。又如违规营业，主管机关一方面加以处罚科处罚锾，另一方面命其停止违规营业，如违规营业人不履行命令停业处分所负担之义务，则可科处怠金，以间接强制执行，如仍无效果，则透过断水断电方式，直接强制执行。然而如果科处罚锾即足以达成督促义务人履行公法上义务之目的时，则毋庸进入行政执行科处怠金。实务上一般认为行政秩序罚与间接强制执行得并用之，例如法务部98年11月27日法律第0980046887号函：「三、查土地法第73条第2项规定：『前项声请，应于土地权利变更后1个月内为之。其系继承登记者，得自继承开始之日起，6个月内为之。声请逾期者，每逾一个月得处应纳登记费额1倍之罚锾。但最高不得超过20倍。』系就行为人违反应于一定期限内为声请之义务（过去违反行政法上义务之行为）所为裁罚性不利处分，其本质应属行政罚。四、另倘地政机关认为有督促行为人履行土地变更登记之必要者，亦得依行政执行法第27条限定行为人于相当期间履行变更登记义务，并载明行为人不依限履行时，将处以『怠金』之意旨，此亦可达到厘正地籍权归属之目的。因此本件定性为行政罚，并无碍土地法第73条敦促利害关系人尽速申办土地登记之本意。」2. 滞纳金、滞报金个别法律中有规定义务人依法令或本于法令之处分负有行政法上金钱给付义务，逾期未履行，依法律规定，应加征滞纳金者（例如税捐稽征法第20条及规费法第20条），该滞纳金之性质究是否属行政罚？有无行政罚法规定之适用？不无争议。本文认为滞纳金主要目的在于督促履行公法上义务，具有行政执行特别规定性质；同时兼具有迟延利息之损害赔偿性质。行政罚法规定行政罚种类分为罚锾、没入及其他种类行政罚，不包括滞纳金，立法者已然区别罚锾与滞纳金之目的、性质与定位均有不同，亦不属于其他种类行政罚，如将行政罚法规定「适用」在滞纳金之情形恐有困难，除非「类推适用」，但行政罚法以「类推适用」之方式对民众处罚，终有不宜，但其部分原理原则：如故意、过失不妨可供参考，如无故意、过失之情形下，是否仍有必要再处以滞纳金？容可商榷。至于违反税法上申报税捐义务，因迟延申报税捐所加征之滞报金、怠报金，其目的在促使纳税义务人履行其依法申报之义务，俾能确实掌握税源资料，建立合理之查核制度。因此应属督促履行税法上义务之间接强制手段，而非秩序罚性质。惟释字第616号解释理由书则认为：「加征滞报金系对纳税义务人违反作为义务所为之制裁，乃罚锾之一种，系对人民财产权之限制，具行为罚性质。」（同说，释字第356号解释）（三）行政秩序罚与行政执行罚的区别—以按日连续处罚为例1. 概说行政秩序罚系对于过去违反行政法上义务行为之制裁，而执行罚则是以向将来强制其履行行政法上义务为目的，属于行政上强制执行之手段的一种，类似于行政执行法上之怠金。有关行政执行罚，例如最高行政法院92年度判字第1282号判决即认为：「查水污染防治法第38条所称按日连续处罚，系作为督促行为人完成改善之手段，而非以行为人继续「违反第7条第1项或第8条规定」之行为为处罚对象，性质应属执行罚，而非秩序罚。其既具有促使行为人「将来」实现义务内容之目的，则于行为人已完成改善者，似无再对行为人处罚之必要，倘主管机关于行为人完成改善后，始行使职权，回溯地执行按日连续处罚，则有权力滥用之违法。」最高行政法院94年度判字第847号判决也认为：「按行为时废弃物清理法第24条连续处罚之规定，其目的在督促行为人排除因其违规行为所造成污染环境之现状，以便将来实现履行义务之合法状态，类似强制执行之一种手段，具有行政执行罚之性质，此与行政秩序罚之作用系在对于过去违反行政法上作为或不作为义务者加以非难责罚，迥然不同。」2. 按日连续处罚的法律性质对于继续性或连续性违规行为，法律规定应按日连续处罚时，此种按日连续处罚的性质，是秩序罚或执行罚？不无争议。（1）执行罚（行政上强制执行方法）性质说连续处罚之目的在督促行为人排除因其违规行为所造成污染环境之现状，以便将来实现履行义务之合法状态，系促使行为人完成改善之手段，类似强制执行之一种手段，具有行政执行罚性质。在环保法规上多有按日连续处罚规定，就此实务上多认为「按日连续处罚，系行政执行罚之性质，其立法目的在课受处分人应依通知于限期内改善，对不遵行改善者即按日连续处罚至其遵行改善为止。」最高行政法院83年度判字第2330号判决即谓：「水污染防治法第38条前段所定『事业或污水下水道系统排放废（污）水，违反第7条第1项或第8条规定者，处新台币6万元以上60万元以下罚锾。』应属行政秩序罚，以行为人过去已成立之『违反第7条第1项或第8条规定』之行为，为处罚客体；接续规定『并通知限期改善』为主管环保机关，对行为人（违反「第7条第1项或第8条规定」之人）所课将来应履行之义务；其次规定『届期仍未完成改善者，按日连续处罚』应属执行罚性质（诉愿卷附、台湾省政府诉愿审议委员会研究报告，同此见解），以按日连续处罚，作为督促行为人（含义同上）完成改善之手段，而非以行为人继续『违反第7条第1项或第8条规定』之行为为处罚对象。故如主管机关于行为人未完成改善前，怠于尽其辅导、督促行为人改善之权责，迨行为人已申报完成改善后，主管机关始行使其职权，开单就限令改善期满后，申报完成改善前之期间内，按日连续处罚，显已失其督促将来改善之意义，不能不谓为权力之滥用，依行政诉讼法第1条第2项规定，自属违法。」按日连续处罚，如果是作为督促行为人完成改善之手段，性质应属执行罚，而非秩序罚。故原处分之机关自应尽速「按日送达」举发通知书或处分书，否则难谓有警惕督促之功能。故主管机关对于行为人施予按日连续处罚，除应证明处罚之日确有违规事实存在外，其处分书应依未完成改善之日尽速作成，并实时送达相对人，用符连续处罚促使行为人及早改善违规行为，维护国民健康之立法目的。如行政机关累积多达8份处分书一次送达，且于行为人完成改善之后始送达，其作成已违背正当法律程序，难谓合法（最高行政法院99年判字第1072号判决）。（2）秩序罚性质说有认为行政罚系对于过去违反行政法上义务所为之裁罚性不利处分，而「执行罚（或称怠金）」系以督促义务人将来履行义务为目的之一种行政强制执行方法，义务人经告戒仍不履行义务，执行机关本得连续处以怠金（行政执行法第31条第1项规定参照），无待法律规定。若各行政法规明定有此种连续处罚条文，其性质应属行政罚而非执行罚；有关义务人违反「限期改善」之义务，按日连续处罚，对此种违反过去义务所为之连续处罚，性质上即属行政罚。法务部对于水污染防治法第52条之按日连续处罚，亦倾向采行政罚说。其理由认为：「盖就水污染防治法第52条所言，其规定『按日连续处罚』，并非系因行为人违反同法第30条第1项各款情形之一或第31条第1项规定，而系违反主管机关依法律所课予之限期改善义务，此亦属一种行政法上义务，且其处罚法定额度与违反原来行政法义务（同法第30条第1项各款情形之一或第31条第1项规定）相同。每次主管机关依法律所课予之限期改善义务，均属一项独立义务，对违反义务者，均得单独裁处行政罚；法律规定『按日连续处罚』，当系指主管机关得每日课予限期改善义务并就违反义务之行为处罚而言。是故，上开法律规定之『按日连续处罚』之性质，当系『行政罚』，而非行政执行之方法（执行罚）。至连续处罚有否过当而违反比例原则，自系另一问题（洪家殷，『行政制裁』，载于翁岳生编『行政法2000（下）』，第735页）」。认为按日连续处罚性质为秩序罚者，另考量其为对于每日违规行为的制裁，以剥夺违规者所获得之不法利益。如依据此说，行政机关可以在2个月之后，对于过去60个违规行为，一次连续开出60张罚单，包裹式的严厉处罚60个违规行为，如此将导致当事人事先毫无改善机会，且当事人对于其违规行为的后果也欠缺预测可能性，并违反行政程序进行中所应遵守的诚实信用原则，因此，其结果并非十分圆满，对于当事人过于苛刻，并非十分妥当。（3）折衷说：双重性质说—行政罚兼具执行罚说有认为「连续处罚」性质上是并用行政罚及执行罚，尤其是在第二次处分以后都利用行政罚的外衣，达到执行罚之效果，其乃着眼于连续处罚具有浓厚的逼迫性，正属于执行罚，而非行政罚的特色。此说认为按日连续处罚性质，为具有秩序罚与执行罚者，一方面认为其为对于每日违规行为的制裁，以剥夺违规者所获得之不法利益。同时具有督促义务人履行其公法上义务的功能，因此必须每日科处罚锾，同时告诫其若不改善，则将连续按日处罚，俾使义务人预先知悉其行为之后果，并有立即停止违规行为之机会。从而行政机关不得累积到60日后才一次开出60张罚单处罚义务人，而仅能每日开出罚单，以督促义务人履行其义务。最高行政法院89年度判字第3415号判决即谓：「主管机关于行为人未完成改善前，怠于尽其督促行为人改善之权责，迨行为人已申报完成改善后，主管机关始行使其职权，开单就限令改善期满后，申报完成改善前之期间内，按日连续处罚，显已失其督促将来改善之意义，不能不谓为权力之滥用，依行政诉讼法第四条第二项规定，自属违法。」最高行政法院99年度判字第1072号判决亦谓：「连续处罚固属行政执行罚之性质，惟按日连续处罚之规定，旨在警惕督促行为人履行义务，改善违规情事，维护附近居民健康。故主管机关对于行为人施予按日连续处罚，除应证明处罚之日确有违规事实存在外，其处分书应依未完成改善之日尽速作成，并实时送达相对人，用符连续处罚促使行为人及早改善违规行为，维护国民健康之立法目的。然本件被上诉人累积多达8份处分书一次送达，且于上诉人完成改善之后始送达，其作成已违背正当法律程序，难谓合法。」本文赞成此说。因为一方面秩序罚的功能，可以达成剥夺违规者所获得之不法利益，并应适用行政罚法的规定，以故意或过失为要件；另一方面执行罚的功能，要求每日应有督促改善的作为，应当每日开单告发或处罚，以符合诚实信用的原则，避免义务人遭受不测的损害，比较能够兼顾公共利益与当事人利益的维护。此种按日连续处罚，可以依据其违规事由，区分下述二种类型：a. 违规原因出于未投入改善设备（例如防治污染设备）进行改善：于此情形，纵然例假日停工并未营业，因为仍然获得节省该支出之相当于折旧费用，因此仍应处罚。最高行政法院88年度判字第575号判决即认为：「水污染防治法第38条规定之按日连续处罚，系行政执行罚之性质，其立法目的在课受处分人应依通知于限期内改善完妥，不遵行改善完成者，即按日连续处罚至其改善完成为止，尚无所谓假日或停工日扣除之规定。则原告主张其农历春节全厂停工，不得按日连续处罚等语，尚不足采。」最高行政法院90年度判字第186号判决亦认为：「完成改善与否，系以事业是否完成功能足够设施工程，并检具功能测试合格之文件，自行证明具备功能足够设备为要件；除非事业歇业不再经营，否则执行完成前项改善工程超过限期之期间，每一日均应按日连续处罚，而不论该日是否排放废水或排放废水是否合格，因此按日连续处罚亦包含国定假日及例假日。事业于按日连续处罚期间之『不生产』、『停止上班』当日仍应按日处罚。」b. 违规原因出于营业人已经投入改善设备，只是人为操作不当之疏失，以致违规（例如发生水污染）：于此情形，如果例假日停工并未营业，因为并无违规，因此不应处罚。亦即停业的期间应予扣除。在此类偶发性违规的情形，行政机关应证明每日有违规的事实，例如最高行政法院90年度判字第2448号判决即谓：「被告于88年4月13日派员复查，采样检验结果仍未符合放流水标准，认定原告未完成改善，依法固应执行按日连续处罚。然揆诸首揭说明，法条既明定为按『日』，自须证明处罚之日确有违法事实存在，始得作为裁罚之基础。被告以88年4月13日采样检验未符合放流水标准之事实，迨88年4月21日原告第二次报请查验，即据以推定原告自88年4月13日至88年4月21日均未符合放流水标准，其认定事实显有未凭证据之违法，原处分自有可议。」（四）行政秩序罚与不利处分行政秩序罚乃是由行政机关单方作成，对于特定具体事件所为发生公法上法律效果的行政处分，由于发生对于相对人不利的法律效果，因此，性质上属于「负担的行政处分」。其与其他负担处分（或是不利处分）的区别，在于行政秩序罚的不利处分具有裁罚的制裁性质，而一般的负担处分，则不具有制裁性质。一般的负担处分，例如课税处分，因欠缺法定要件或不履行负担附款、而撤销或废止原给予之补助给付处分。此类处分除个别行政法律另有特别规定外，应适用行政程序法，而不适用行政罚法。反之，行政秩序罚的处分，则应优先适用行政罚法，并补充适用行政程序法。四、行政罚法的地位（一）普通法性质行政罚法第1条规定：「违反行政法上义务而受罚锾、没入或其他种类行政罚之处罚时，适用本法。但其他法律有特别规定者，从其规定。」本法之立法目的，乃在于制定共通适用于各类行政罚之统一性、综合性法律，期使行政罚之解释与适用有一定之原则与准绳。又本法乃为各种行政法律中有关行政罚之一般总则性规定，故于其他各该法律中如就行政罚之责任要件、裁处程序及其他适用法则另有特别规定者，自应优先适用各该法律之规定。此种特别法的规定，应该就个别事项分别观察，原则上应无完全排除行政罚法的特别法律存在。例如个别行政作用法中对于共同违反行政法上义务行为之处罚，系采「由数行为人共同分担」，而非分别均处罚之规定，则依本法第1条但书之规定，即应优先适用，而无须依本法第14条第1项之规定分别处罚之。例如遗产及赠与税法第47条规定，对于所处之罚锾设有上限，足见于遗产税之纳税义务人有多人共同继承之场合，如有违反该法所课予之纳税义务而受罚锾之处罚时，该法应系采「由数个纳税义务人共同分担」之规定，而非对每个继承人均分别处以漏税额倍数之罚锾，否则该法第47条之规定将形同具文。地方自治团体所制定的自治条例，可否作为特别法优先适用而排除本法的适用？就此本法第1条但书似不予承认，仍应适用本法。惟本法既然由中央统一立法，应属于框架式立法性质，仍不得剥夺地方自治权，故依其事件之性质，如自治条例就其自治事项有特别规定，解释上与本法规定并不牴触者，仍应可优先适用自治条例之规定。例如本法第19条规定违规情节轻微得免予处罚的标准，为法定最高额新台币3000元以下罚锾之处罚，倘若自治条例关于地方自治事项，课予地方居民义务，并规定违反义务之处罚，同时规定得免予处罚标准提高为新台币5万元以下罚锾之处罚，对于人民更为有利，且属于地方自治权范围（盖因对于违反自治条例所负担之义务，是否要加以处罚，原本即属于地方自治立法裁量权范围），应无不许之理。反之，如对于中央法律规定自治事项或委办事项之罚则，则应受本法第19条规定之拘束，不得以自治条例特别规定提高免罚标准。行政罚法虽属于普通法，但如要排除本法之适用，实务上认为仍须有「法律」特别规定为必要，不能仅以「法规命令」定之。例如法务部98年7月9日法律字第0980021578号函：「二、按海关缉私条例第45条之1第2项授权之范围，仅限于订定情节轻微之认定标准，并未授权财政部订定溯及适用之规定，基于法律保留原则，如迳于『海关缉私条例第45条之1情节轻微认定标准』第4条之2、第4条之3修正草案中，增订溯及适用条款，即有违法律保留原则。三、复按行政罚法（以下简称本法）第5条规定……从新从轻原则。所谓「从新」，乃指为违反行政法上义务之行为后，法律或自治条例有关处罚之规定有变更者，适用『行政机关最初裁处时』之法律或自治条例而言，而行政机关最初裁处后之行政救济作为，包括诉愿先行程序之决定、诉愿决定、行政诉讼裁判，乃至于经上述决定或裁判发回原处分机关另为适当之处分等时点，均非属『行政机关最初裁处时』。因如将『从新』之时点界定于上开救济程序之决定或裁判时，不但易启受处分者侥幸心理，毫无理由提起救济，而期待法规之变更，徒增救济程序之费时费力，亦将使原处分合法性判所之基准时往后挪移，立论欠缺一贯，因此我国行政罚法乃规定适用『行政机关最初裁处时』之法律或自治条例。准此，行政处分之裁处如有瑕疵而经诉愿管辖机关、行政法院或裁处机关之上级机关等有权机关予以撤销并命其另为适当之处分而再度为裁处者，均仍以原来第一次裁处时之法律或自治条例为准（林锡尧着，行政罚法，第65-67页参照）。四、本法第1条规定：『违反行政法上义务而受罚锾、没入或其他种类行政罚之处罚时，适用本法。但其他法律有特别规定者，从其规定。』但书所称『其他法律』，不包括法律授权订定之法规命令（林锡尧着，行政罚法，第10-11页；廖义男主编，行政罚法，第36页参照），是以，『海关缉私条例第四十五条之一情节轻微认定标准』第4条之2、第4条之3修正草案，纵增订溯及适用条款，因仅为法规命令，非本法第1条但书之特别规定，仍不得排除本法规定而优先适用，是仍应依行政罚法第5条规定为之。五、综上所析，本案如欲扩张免予处罚之范围并增订溯及条款，宜于海关缉私条例明文规定，以作为本法之特别规定而优先适用。」（二）程序特别法性质本法所规范行政罚之裁处处分，性质上为行政处分之一种，有关裁罚之程序或相关事项，其有关法规适用优先级如下：1. 个别行政法律之特别处罚程序规定。例如税捐稽征法或道路交通管理处罚条例有关处罚程序之规定，应优先适用。2. 行政罚法之程序规定。3. 行政程序法之程序规定。因此，个别行政法律之特别处罚程序如有特别规定，自应优先适用。如无特别规定，则先适用行政罚法之程序规定。如行政罚法也未规定时，则适用行政程序法规定（第3条第1项）。故行政罚法相对于行政程序法而言，具有程序特别法性质。又考量行政秩序罚具有制裁性质，因此在处罚程序上，也有类推适用刑事诉讼法之余地，尤其在无罪推定原则等举证责任上，更是如此。在此有时反而应排除行政程序法之一般规定之适用。行政罚法陈清秀著陈清秀教授是台湾地区知名学者，本书在台湾地区已经发行两版。本书分为两篇，第一篇着眼于行政罚法基本原理与基础理论研究；第二篇则为行政罚法应用研究，侧重于解决行政罚法在实际运行实践中出现的具体问题。在行政罚法基础理论研究方面，主要深入研究行政罚的指导原则、行政处罚的对象、行为人客观上违反秩序的样态、主观上的违法性、“一行为不二罚”问题的处理以及处罚时应考量的基准等。参酌德国、日本及我国台湾地区晚近的学说见解，以现行实务为实践载体，支撑起整个行政罚法的理论体系结构。在行政罚法应用研究方面，则以具体的案例为研究对象，提出分析探讨意见，力图以行政罚法的原理、原则提供实务参考。本书希望通过行政罚法的基础研究与运用研究双管齐下，赋予行政罚法强大的生命力，成为理论与实践交相辉映的典范。

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【学术】台湾学者陈清秀：行政罚概说

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