马怀德解析国家监察委：与行政司法机关平行，与廉署有相似性

席志刚/中国新闻周刊来源：澎湃新闻11月7日，中纪委监察部网站悄然发布试点成立“监察委”的消息，文件中“国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计”的表述，被外界解读为中共将开启又一次政治改革。为此，《中国新闻周刊》专访了参与此次监察体制改革决策咨询的中国政法大学副校长马怀德，深度解析中央力推监察体制改革的背景，以及接下来可能的举措。“选择这三个地方是有特殊意义的”中国新闻周刊：此次中央启动监察体制改革，是否会成立中央或国家级的监察委员会，顶层设计是什么？马怀德：中央已明确提出要健全国家监察制度，实现全覆盖的监察体系。既然要完善这项制度，各个层级的监察委员会都会相应成立。目前已在北京、山西、浙江三地试点，下一步将在全国推开。而在全国推开，就不仅在省一级，而是在中央、省、市，甚至县、区都建立国家监察委员会，形成垂直系统机构。具体来说，在中央或国家层面是定名为中央监察委员会或国家监察委员会，可以再斟酌。对地方而言，举个例子说，是叫山西省国家监察委员会还是叫山西省监察委员会，也可以再研究，最终定名为何，要看试点后中央的决定。中央或国家层面的监察委员会一定会成立，因为是一种体系化、制度化的顶层设计，必然上下都是打通的，尤其是这种垂直性的领导体制，一定要有中央或国家级的监察委员会。中央或国家级的监察委员会跟中纪委的关系是什么呢？这次中央文件说得很清楚，即国家机关和党的机关“合署办公”。而“合署办公”意味着职能上有分工，简单说就是一个机构，一套人马，两块牌子。中纪委的主要职能，是对党内党员领导干部进行监督，执纪问责，对党组织进行监督，执纪问责。国家监察委员会的职能，就是对所有公权力主体，意味着所有国家财政供养的组织、群体都有必要纳入国家监察范围，包括法院、检察院、医院、学校，都纳入监察范围。中国新闻周刊：这次试点选择了浙江、山西和北京三地，外界认为选点颇有讲究，特别是北京此次作为试点。如何解读试点选择传递出的信号？试点的时间周期会有多长？马怀德：选择这三个地方是由中央决定的。我理解可能有如下几个原因。首先，北京是首都和政治中心，而事关全局的重大政治改革，选择在政治中心更有风向标意义。如果是经济改革、自贸区改革，首先会选经济中心上海；但是政治改革，就要选政治中心北京，便于近距离观察、发现改革中可能出现的问题，及时加以处理和解决，因此选北京有非常重要的意义。此外，可以看出中央对试点工作的决心。而山西发生过“塌方式腐败”，是曾经的腐败重灾区。从另外一个角度看，在反腐败、廉政建设上，山西的力度也更大一些，中央对山西也是寄予厚望。山西反腐力度大，经验比较多。至少案件多，处理案件的经验自然也多，遇到的各种问题也比较多，是一个比较好的标本。选择浙江的原因，就更显而易见。浙江是改革开放，尤其民营经济发达的地区。经济发展较快，同时面临新历史条件下的反腐败和制度建设的很大压力，如何在经济发达地区，特别是在民营经济发展的地区构建一套反腐败的制度体系，至少对其他东部沿海地区都有很大的示范意义。当然，这都是试点。试点就是允许在试点过程中去摸索，积累经验，如果有好的经验、成熟的做法，就可以进行提炼、深化，形成成熟的制度，然后向全国推广。所以，选择这三个地方是有特殊意义的。从文件上讲，这次试点没有周期也没有时间表。但一般来说，重大经济体制改革试点时间周期大都在2-3年，像司法改革基本1-2年，我想此次监察体制改革试点，也不会太久，应该1-2年时间会出结果。中国新闻周刊：国家监察委员会究竟是一个党的机构，还是政府机构？它的等级序列怎么定？马怀德：国家监察委肯定不是一个党的机构，它和党的机构“合署办公”；但它也不是政府机构，因为它已经从政府机构中独立出来，形成了一个跟政府“平行”的机构。因此，它就是一个国家监督机关。国家监督机关和国家行政机关之间的关系是平行的，跟行政机关、司法机关这些都是平行的。因此，中央将此次改革定性为重大的政治改革，是由“一府两院”变成“一府一委两院”，其中“一委”即国家监察委员会。而这个“一委”，对“一府”“两院”都有监督职责。与廉政公署有一定相似性中国新闻周刊：从国家监察委员会的架构来看，是要整合目前的反腐资源，这种“融合”是否意味着未来会形成一种“大监察”格局？马怀德：中国的反腐败资源包括党内的纪委系统；政府的监察机构，以及审计部门；跟行政监察在一起办公的预防腐败机构；行政体系以外的，有检察院的反贪、反渎职机构，以及预防腐败局。之所以要整合这些机构，是因为这些重要的反腐败职能分布在行政和司法机关，多头承担预防和惩治腐败的职能，资源分散，没法集中力量，形成相对统一、独立的监察职能。另外，这些机构在职能上也有重叠、重复之处，检察院和政府内部都有预防腐败的机构，职能的分散降低了资源的效率。整合这些职能，能够提高效率，提高权威性，也可以降低行政成本。由国家监察委员会作为履行监督职能的一个国家监察机关，对所有公权力主体和公职人员行使监督权、监察权。从中央层面来讲，监察部、国务院审计署加上检察院的反贪、反渎职、预防犯罪部门，这些职能和机构、人员整合在一个平台下，纳入国家监察委员会。那么，原来的机构、行使监察职能的国家工作人员，统一为国家监察委员会的工作人员，既不是政府机关的工作人员，也不是检察机关的工作人员，而是“特有”的国家监督机关工作人员。中国新闻周刊：国家监察委员会是否与香港、澳门廉政公署比较相似？马怀德：某种意义上有相似性。廉政公署的主要职能，是为了预防腐败、调查贪腐案件，甚至承担一部分起诉权力，所以是把所有反腐败职能整合在一起，包括廉政文化建设。尽管有一定的类似性，不过廉政公署毕竟是在一个特别行政区内，是特定历史阶段形成的一个特殊机构。香港、澳门叫廉政公署，我们叫国家监察。中国新闻周刊：由此看来，未来国家监察委员会的权限势必会很大，对于这样一个具有庞大权力的机构来说，如何监督它的权力运行？马怀德：十八届六中全会上有一句话，“党内不允许有不受制约的权力，不允许有不受监督的特殊党员。”这意味着，所有的权力都应该接受监督，包括未来国家监察委员会也在内。正是因为国家监察委员会握有监督权、监察权，尤其在职能拓展以后，包括行政监察、审计、反贪反渎职、预防腐败这些职能都包括进去之后，权力极为庞大，自然要接受来自内外两方面的有效监督，才能确保权力得到正确行使。因此需要在顶层设计上考虑对各级国家监察委员会的监督。这些监督来自几个方面：第一，国家监察委员会是由各级人民代表大会选出来的，自然要接受人大监督。人民代表大会选出监察委员会委员，机构也由选举产生，当然接受人大监督。按照宪法规定，我国最高国家权力机关是全国人民代表大会，因此接受人大监督是毫无疑问的。这意味着，如果国家监察委员会的工作人员在负责各级监察委员会时存在违法违纪问题，当然会受到各级人民代表大会通过选举、罢免、质询等方式进行监督。第二，监督来自内部监督、自我监督。自我监督，听起来不太容易实现，但实际上非常重要。从十八大查处的腐败大案要案上不难发现，中纪委权力很大。但中纪委也在强化自我监督，解决“灯下黑”的问题。十八届三中全会后，中纪委已决定成立纪检监察干部监督室，加强对中纪委监察部机关、各省区市、中央和国家机关纪检监察干部的执纪监督，截至目前，中纪委通报了至少8起纪检干部违纪违法典型案件。由于国家监察委员会和中纪委合署办公，自我监督力度会越来越大，确保在职能扩大、权力增加之后的国家监察委员会的权力，能在法律内正确运行。第三种是社会监督，主要指社会公众监督，可以检举、举报，这是宪法赋予公众的权利。公众监督的渠道方式多种多样，包括来信来访、投诉举报、政务公开等。此外，社会监督也包括媒体监督，媒体有独特的监督优势，比如通过调查、采访等方式。通过媒体的监督方式是比较有效的，尤其在新媒体发展比较快的情况下，基本实现了任何国家的公权力主体，都要接受媒体全方位、24小时的监督。还有一个最重要的监督，就是来自党的监督。党的监督不是通过中纪委，而是通过党委。因为中共中央政治局常委会对中组部、中宣部、中纪委有监督权和领导权。有人说各级党委书记担任监察体制改革的小组长，势必是领导权和监督权集于一身，那党委谁来监督？其实上级党委和上级纪委可以监督，所以还是会接受各方面的监督，这种监督确保了各级监察委员会，会在一定规则之下行使权力、履行职责。正是有这种担心，更需要我们在顶层设计、制度建构时，考虑到权力的特性，而有效地加强监督。“《行政监察法》存在的问题显而易见”中国新闻周刊：我留意到， 7月14日，《学习时报》发表了你的《通过修法完善国家监察体制》一文，你提到“将《行政监察法》更名为《国家监察法》”，这是否意味着要在法律框架体系内，解决现行纪委难以适应国家法律的问题？马怀德：不完全是。那篇文章的主要意思是，《行政监察法》存在的问题显而易见。现行《行政监察法》存在的主要问题有以下几个方面。第一，监察机关定位不准，监察对象范围过窄。关于监察机关的定位，虽然《宪法》中对国务院的监察工作表述为“监察”而非“行政监察”，但《行政监察法》将监察主体定位为行政监察机关，将监察对象确定为国家行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员，未将立法机关、司法机关等国家机关及其公务员纳入，与《公务员法》的调整范围不衔接，存在监督盲区，未能形成全覆盖的国家监察体系，不利于全面、有效行使国家监察权。第二，监察机关的独立性保障不够。按照《行政监察法》的规定，我国县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主。实践中，监察机关的干部人事、财物经费都由地方政府控制，监察机关在工作中缺乏应有的独立性，影响了监察的权威性。第三，监察手段有限。虽然《行政监察法》赋予监察机关检查权、调查权、建议权和行政处分权等，但由于监察手段有限，且偏重事后监督，导致一些方式方法在实践中形同虚设，难以落实，如第23条，监察机关对“本级人民政府所属部门和下级人民政府作出的决定、命令、指示违反法律、法规或者国家政策，应当予以纠正或者撤销的”可以提出监察建议的规定，在实践中基本没有得到有效执行。第四、监督程序不够完善。有些行政监察程序设置不科学，如受理申诉的渠道过于单一，监察结果公开性不足；一些程序规定过于原则，缺少细化的操作步骤和要求，如第23条虽然赋予监察机关对人民政府作出的决定违反法律、法规和国家政策的，享有纠正和撤销建议权，但没有规定具体程序，实际工作中难以执行。限于它（该法）的职能，它不可能做到全覆盖。它是政府的组成部门，只能监督政府其他的部门和政府的工作人员，不可能监督到政府以外的立法机关、司法机关、社会组织、政协等。上述问题导致监察机关和党内监督所覆盖的面不一致。党内监督，对党内领导干部已经做到了全覆盖，不管是人大、政府、法院、检察院、人民政协、社会团体都能监督到。要远远超过行政监察部监督的“面”。虽然它只监督党员和党组织，但它的覆盖面真正做到了全覆盖和无死角。而行政监察覆盖面太窄，仅限于政府职能部门、各级政府以及政府任命的工作人员，无法实现与党内监督“面”的有效重合和衔接，造成监督面的 “一宽一窄”。我们说要修改《行政监察法》，是给国家监察委员会制度重构或顶层设计提供一个路径。借这个机会修改监察法，把《行政监察法》修改为《国家监察法》，然后在监督的对象上实行全覆盖，在监督的手段上不断地丰富。在监督的机构和职能上，实现有效的监督、监察资源的力量整合，这样就既达到了修改法律的目的，又达到了对国家监察制度进行顶层设计的目的，所以这是“一石二鸟”。（原题为《国家监察委：点燃政治改革的引擎》）责任编辑：蒋子文

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