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泰州市海陵区人民法院审理的（2016）苏1202行初字第192号土地权属登记一案，被告泰州市国土资源局坚持认为，泰州市不动产登记局属于该局的直属下级行政机构，故泰州市国土资源局有权力行使不动产登记职责，并提供了编制文件以佐证其主张，我们认为这个观点有违职权法定的基本原则，因此，我们不能认同并阐述我们的立场和下列看法： 1.泰州市国土资源局提供的泰编[2015]31号《关于成立市不动产登记局的通知》，正好证明了该市已依照《不动产登记暂行条例》的规定成立了泰州市不动产登记局，该局虽然是被告的直属主管行政机关，但直属行政机关有别于内设机构的显著标志，就是直属机关有权依照法律、行政法规的规定直接对外以自己的名义行使法定职权。 2.直属机构设立的目的和任务就是为了集中办理特定事项或具有专业性事项的行政管理事务，如海关总署或税务总局，这些行政机关都是直属机构，其设立的目的都是为了处理特定领域内行政事务或专业领域内的行政事务，这一类的直属行政机构自然有权以自己的名义对外在其主管事项的范围内，发布命令、指示以及作出有法律效力的具体行政行为。因此，不能简单将将直属行政机关等同于内设行政科室。 3.编制文件根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第六条之规定，主要系解决单位的录用、聘用、调配工作人员、配备领导成员和核拨经费等事项，并非是行政职权来源的依据，不能独立证明行政机关的法定的职责，因此，有关行政机关将编制文件作为行政职权的法源依据，是错误的。 4.行政法有一项重要之原则就是职权法定，该原则通俗来讲就是申明我国任何一个行政机关的行政职权，其设立与职权的行使都必须获得法律、行政法规以及地方性法规的明确授权，非法律、行政法规以及地方性法规的授权，其作出的行政行为无效，行政机关即使存在着上下级关系，也仍然需要注意各自职责的边界，不能越权行事，法律、行政法规以及地方性法规明确授权给某个行政机关的，如非法律有特别的例外规定，上级行政机关和其他行政机关也均不得行使该项权力。 5.《不动产登记暂行条例》已于2015年3月1日起施行，条例第三十五条规定，施行前公布的行政法规有关不动产登记的规定与本条例规定不一致的，以本条例规定为准。其该条例第七条又规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。据此，我国自2015年3月1日起，各地只要设立不动产登记机构，该机构自成立之日起即获得《不动产登记暂行条例》所赋予不动产登记的全部行政职权，其他行政机构就不应再行使不动产登记职责。 6.泰州市不动产登记局自成立之日起，理所应当的可以依据《不动产登记暂行条例》独立对外行使行政职权，该行政职权来源于行政法规的明确授权，除业务上须受泰州市国土资源局行政指导以外，泰州市不动产登记局自成立之后，即应当独立完整的行使《不动产登记暂行条例》及《不动产登记暂行条例实施细则》所授权的行政权力，该权力的行使与泰州市不动产登记局是否系泰州市国土资源局的直属机构无关，也与泰州市不动登记局的编制性质无关。换而言之，即便泰州市不动产登记局属于民间社会组织，也同样依法享有根据法律、行政法律的授权，独立、完整的行使其不动产登记的行政职权。 7.泰州市国土资源局抗辩认为，泰州市不动产登记局非独立法人，属于泰州市国土资源局之直属机构，故以泰州市国土资源局的名义核不动产权证行为合法有效。我们这认为这种观点完全混淆了行政机关职权法定的概念，也模糊了上下级行政机关的各自职权边界，特别是将直属机关视作为本单位的内设机构，完全属于凌侵泰州市不动产权局行政职权的行为。 8.如果泰州市国土资源局抗辩理由成立，那么设立泰州市不动产登记局完全是多余。 9.泰州市国土资源局不应架空泰州市不动产登记局的行政职能，而使其轮为泰州市国土资源局仅负责处理不动产登记事务的内设部门，法庭针对这类明显与行政法规不符合的做法，应当有自己的司法立场，更重要的是法庭有义务向行政部门阐述不动产登记暂行条例的法律含义，不应将常态化的违法行为视为一项行之有效的行政习惯。 10.所有国土资源局自《不动产登记暂行条例》实施以后，都应当及时将不动产登记的职权移交给设立的不动产登记局，由该局根据条例之规定予以独立审查，并以自己的名义作出核发不动产权证的行为，并承担行政责任。因此，在不动产局成立之后仍泰州市国土资源局代为行使不动产登记之职权行为，司法应作越权行为无效处理，基于这个结论，泰州市国土资源局核发的不动产登记行为，应判决无效。 |
