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指导案例5号的行政相对人是专门从事盐业进出口的企业，其具体行为表现为对工业盐的购买和运输。而在司法实务中，11个应用案例的行政相对人却不仅限于此，其行为也呈现出多样性，具体情况统计如下： 图24 应用案件行政相对人的行为分布情况 如图24所示，与指导案例5号相比，应用案例行政相对人的具体行为不仅涉及工业盐的购买和运输行为，还涉及工业盐的销售，禁行路段的行驶、业主大会及律所考核的申请等行为。不过，相对于其他四种行为，工业盐的购买和运输行为所占的比重还是比较高的，达36%左右；而工业盐的销售行、禁行路段的行驶、业主大会及律所考核的申请行为所占的比重分别为27%、9%、9%和18%。另外，根据如图24可知，即使是同一领域，行政相对人的具体行为也是不尽相同的，比如工业盐领域，行政相对人的具体行为就包括三类，即购买、运输和销售，占到应用案例的64%左右，成为应用案例的主导方向。 （二）应用内容剖析 1.在盐业管理领域，确实存在依据地方政府规章实施行政处罚的现象 指导案例5号系盐业管理领域的行政处罚纠纷案，根据其裁判要点，即“（1）盐业管理的法律、行政法规没有设定工业盐准运证的行政许可，地方性法规或者地方政府规章不能设定工业盐准运证这一新的行政许可。（2）盐业管理的法律、行政法规对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有设定行政处罚，地方政府规章不能对该行为设定行政处罚。（3）地方政府规章违反法律规定设定许可、处罚的，人民法院在行政审判中不予适用。”可知，指导案例5号的发布重在指引地方性法规、规章对行政许可、行政处罚的设定权的问题和地方政府规章的具体适用问题。前者限于盐业管理的具体领域，而后者则具有普适性。但是，经调研，在11个应用案例中，涉及盐业管理领域的共计8例，除1例属于行政强制措施外，其余7例均为行政处罚行为，故在司法实践中，真正援引指导案例5号的应用案例仍然集中在盐业管理领域，其管理行为主要表现为行政处罚，具体的处罚依据如下图所示： 图25 盐业领域行政处罚依据的分布情况 根据指导案例5号的裁判要点及《行政处罚法》可知，地方性法规有权设定行政处罚，而地方政府规章无权设定行政处罚，因此，对于行政机关而言，其可以依据地方性法规而不能依据地方政府规章实施行政处罚。但是，在行政管理实践中却并非如此，如图25所示，在盐业管理领域，行政处罚行为的依据主要包括地方性法规和地方政府规章两大类，其中，依据地方性法规实施行政处罚的案例占绝对优势；而依据地方政府规章实施行政处罚的案例比较少，仅有1例，不过，尽管如此，这也在一定程度上说明，行政机关对盐业进行管理并作出行政处罚时，确实存在依据地方政府规章的情形，由此可见，指导案例5号的发布还是有其必要性的。 2.直接引述裁判要点成为指导案例5号被援引的主要趋势 在指导案例5号发布之前，“鲁潍（福建）盐业进出口有限公司苏州分公司诉江苏省苏州市盐务管理局盐业行政处罚案”，系苏州市金阊区人民法院在一审审理期间向江苏省苏州市中级人民法院请示的案例。后来，该案例又经江苏省苏州市中级人民法院和江苏省高级人民法院，逐级报请至最高人民法院。最高人民法院经研究对此作出《关于经营工业用盐是否需要办理工业用盐准运证等请示的答复》。当时，该《答复》的主要内容包括两点，且与最高人民法院公布的指导案例5号的裁判要点1.2的意思基本吻合。但是，当最高人民法院把该案作为第5号指导案例进行公布时，却在第一、二项裁判要点的基础上增加了裁判要点3。经调研分析，在司法实践中，应用案例直接引述裁判要点成为指导案例5号被援引的主要趋势，且裁判要点3的引述频率并不亚于裁判要点1和2，具体情况如下图所示： 图26 应用案例援引裁判要点的情况 根据图26，对应用案例援引指导案例5号的裁判要点的情况统计，不难看出，在11个应用案例中，直接引述裁判要点的案例略高于未直接引述裁判要点的案例（即未提及），具体而言，直接引述裁判要点的案例占58%，共有6个；未直接引述裁判要点的案例（即未提及）占42%，共有5个。而在直接引述裁判要点的6个案例中，裁判要点1的引述频率最低，其比例为8%，裁判要点2和3的引述频率相对要高一些，均占到了25%的比例，尤其是裁判要点3，其作为最高人民法院拓展的内容，似乎更具有可适用性。 （三）应用特点归纳 1.应用主体和方式比较单一，仅由行政相对人以此作为证据予以援引 在司法实践中，行指导性案例既可以作为法官裁判的指引和参考，从而减轻其论证的负担，并增强裁判结果的可接受性与安全性；也可以作为当事人（包括行政机关和行政相对人）支持其诉讼请求的有力证据。目前，行政指导案例5号的具体援引情况如下图所示： 图27 应用案例的援引方式 根据上图对11个应用案例的统计，不难看出，指导案例5号的援引主体和方式都比较单一，即仅由行政相对人以证据的形式予以援引，其比例占到了100%；而行政机关作为证据援引和法官作为裁判指引援引的情形均不存在。由此可知，目前，在司法实践中，行政相对人比行政机关和法官更重视对指导性案例的援引。 2.裁判理由及结果存在差别，尚未形成普遍意义上的司法共识 根据上文分析可知，指导案例5号的11个应用案例，均为行政相对人以证据的方式进行的援引，但是，经调研发现，法院对此类援引的回应程度是不完全相同的，大体可以分为两大类，即不予适用和未作回应。具体的裁判理由及结果总结如下： |
