民主立法滞后之检视_中南河法制网-法学学习

加强选举制度建设，保障人民民主权利规范行使赵宝华（潍坊学院潍坊 261061）一、选举制度承载人民主权落实的历史任务关于民主含义以及实现方式的讨论和建议意见，不断见诸媒体。但是，不管怎样说，民主的本来含义不能被歪曲！“民主就是为民做主”、“民主就是替民做主”、“民主就是礼贤下士密切联系群众的工作作风”等等论说都是对民主的歪曲！对民主本来含义的歪曲或者曲解，其本身的危害性不容小觑，它不仅仅是维护专制统治、维护集权体制等等这样表面上的作用，它的作用还在于混肴视听，弱化和淡化人民对于民主的追求！是集权体制维护者给人民的精神鸦片！那么，不忘初心，民主的本来含义是什么？简单来说，就是人民自己决定自己的事情！本质上或者说实质上没有人能否认这个含义，可是从程序上，如何在中国这样的大国家中实现人民当家做主人呢？通过怎样的程序制度才能真正实现人民当家做主这个实体要求呢？直接民主的方式，对于国家治权这种事项来说，由于国情不允许，普遍被否定，这是共识。那么只能求助于间接民主。可是，种种间接民主方式，哪一种才是既符合国情又不偏离民主的宗旨呢？黄炎培先生与毛泽东同志的“窑洞对”以及毛泽东的民主探索实践，由于缺乏程序规制，导致以“四大自由”为标志的民主如狂飙的野马，脱离民主的宗旨而变味成为维护个人专制的工具，这种教训不可谓不深刻，我们民族必须汲取，时刻不能健忘！实际上，黄炎培先生观察到的历史周期律，哪个执政者能跳出呢？我想只能由不当权的老百姓回答，由历史来回答才是科学和可靠的！依法律规制选举，辅之以任期制、任内监督弹劾等宪法监督程序制度，应当是像我们这样的大国实现民主的不二选项。二、现行选举制度对人民选举权力行使的规范选举制度的本质是挑选代理人的程序。在这里，民事代理的法理是最基本的实体依据，作为程序法的选举制度怎样最大限度地体现该基本的法理，就是该制度是否完善是否使正义看得见的依归。民法上，挑选代理人是委托人自己独立自愿的意思表示，代理人的代理行为应当在委托人授权的范围内开展，对于超越代理权的行为，委托人可以追认也可以依照委托代理合同予以否认，在后面这种情况下，代理人就要自己承担责任了。同理，在选举法律关系中，选举人和被选举人恰似委托人和代理人之间的关系，为什么不说相等，因为被选举人可以自己选自己。于是乎，作为基本完整的选举程序应当具备以下几要件：1、选举目的，2、选举人和被选举人的资格条件，3、选民登记和被选举人产生程序，4、被选举人发布政见、承诺等表示自己忠诚于选民的意思表示，5、被选举人胜出的选举过程程序，6、宣布当选结果以及说明理由。对此，我国选举法律法规等制度性规定是如何体现的呢？（一）选举对象我国的选举制度从选举对象上看，有选举人民代表大会代表和选举村委会主任、村民小组组长两种。前者是最为普遍的，在县（包含县级市以及城市里的区）和乡镇人大，其代表是由选民直接选举产生。后者是本村村民根据《村民自治法》选举出来的。但是，随着“村改居”运动悄悄地迅速推进，也由于城市化运动大张旗鼓的推进，“村民”的数量在减少，适用《村民自治法》的范围也在减少。就人大代表的选举来说，1953年2月11日《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》第三条规定：“全国人民代表大会之代表，省、县和设区的市人民代表大会之代表，由其下一级人民代表大会选举之。乡、镇、市辖区和不设区的市人民代表大会之代表，由选民直接选举之。”也就是说，人大代表的直接选举范围限定在乡、镇、市辖区和不设区的市人民代表的选举上，这条规定直到今天，已经过去64年多了，始终没有得到扩大，县级以上的人民代表大会代表仍然是间接选举产生。（二）选举人和被选举人的资格条件 1、选举人哪些公民拥有实际的选民权利，从选举权作为政治权利的重要内容上看，我国《宪法》（本文没有标明年份的，都默认为八二宪法，下同）并没有规定所有公民都有选举权利，《宪法》第三十四条所做的限定：第一，年龄在18周岁（不含本数）以下的公民没有选举权；第二，被依照法律剥夺政治权利的人，在丧失人身自由服刑期间以及被剥夺政治权利期间没有选举权；第三，虽然年龄年满18周岁但没有行为能力的人没有选举权。该第三项在1953年2月11日《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》第五条有规定，该条列举了几种情形的人没有选举权，其中第四种情形就是“精神病患者”；其后我国的《选举法》，直至2010年《选举法》对此都没有规定，虽然可能是默认丧失行为能力的人由于客观不能当然没有选举权，但是从立法技术上看，显然是其后的立法缺乏逻辑上的周延性。我国选举制度将选举权这项权利一开始就规定的极为广泛，这是我国社会主义民主的特点之一。想想世界上的国家，比如公认的宪法母国，其选举权就从一开始身份限制、发展为十八世纪初的财产限制（每年收入40先令以上的成年男性）直到二十世纪的1969年《人民代表选举法》才规定年满18岁的公民，依法均享有选举权，至此，体现核心精神自由、平等和普遍的英国现代选举制度才真正较为完整的确立下来。 2、被选举人我国选举法自1952年起，就将选举权和被选举权放到一起，也就是说凡是有选举权的人同时也有被选举权。可是，如果我们不是盲从，而是本着格物致知的科学精神去究问下去，就会更关心被选举权的问题。从职业分类上看，多少农民选民可以选举一名人大代表，多少工人选民、多少领导干部选民、多少知识分子选民可以选出一名人大代表？人大代表中有多少本身是农民、工人、知识分子和领导干部？仅从选举权在各大社会集团的分布来看，1953年2月11日《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》第十六条规定：“郊区每一代表所代表的人口数，应多于市区每一代表所代表的人口数。”农民为主的郊区所出的人大代表，如果按照平等原则，应当与市区以工人知识分子领导干部为主体的选民选出的人大代表数实现比值上的平等，可是，该规定就出现了事实上的不平等，即在选举人数量相同的情况下，农民选民选出的代表少于城市市民（工人知识分子和干部）选出的人大代表。直到2010年《选举法》第十六条才将城乡选民平权写入立法，即“全国人民代表大会代表名额，由全国人民代表大会常务委员会根据各省、自治区、直辖市的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。”实现了实行城乡按相同人口比例选举人大代表。（三）选民登记和被选举人产生程序选民登记程序直接将没有选举资格和没有能力参加选举的人去掉，将符合选民资格的人通过登记确认的程序给符合选民条件的人颁发选民登记证，从而实现投票选举权利的确认。在此，选民登记应当被看做是选举人的产生程序。被选举人的产生当然从有选举权的公民中产生，这也是我国选举制度规定选举权与被选举权相一致的特点所决定的。这个产生过程，也被称为候选人产生程序。我国现行选举制度对此规定如下： 1、自荐 2010年《选举法》第八章代表候选人提出中，没有自荐为人大代表候选人的规定。对于拉票竞选等也没有予以规范。《村民自治法》第二十三条规定了被提名的人报名参选后，成为正式的候选人，实际上这也不能算是自荐位候选人，从而合法地开展竞选争取选民支持活动。由此可见，我国的选举制度没有规定有被选举权的选民可以自己报名参选从而成为正式候选人，更遑论开展竞选争取选民支持了。可是，从1953年《选举法》第五十一条的规定来看，似乎有被选举权的公民可以自荐，但是对于自荐程序却罕见地缺乏。 2、推举从现有选举制度看来，我国有被选举权的公民只能被动地经人推举才能脱颖而出成为候选人。就农村选举来看，我国《村民自治法》规定，参选村民代表会议代表和村民组长候选人由本村有选举权的的村民十人联署可以推荐；参选村委会主任候选人由二十人联署可以推荐。就人民代表选举来看，我国《选举法》规定，推荐候选人分为组织推荐和非组织推荐两种：组织推荐——各政党、各人民团体可以联合或者单独推荐代表候选人；非组织推荐——十人以上的选民或人大代表联名可以推荐代表候选人。以上两种推荐形式，所推荐人数不得超过“本选区或者选举单位应选代表的名额”，也就是说，根据《选举法》第二十九条的规定，推荐候选人人数“均不得超过本选区或者选举单位应选代表的名额”。但该法第三十条又规定，直接选举人大代表的，候选人人数应当多于应选代表名额三分之一至一倍；间接选举人代表的，应当多出五分之一至二分之一。如何理解这两条之间的差别，只能说候选人的产生不止“推荐”这一条路径。没有为选举法所规范的灰色地带，给法外政治规矩发挥作用提供了舞台。（四）候选人争取胜选程序由于其产生的特殊性，推举自己的肯定会选举自己，所以这种争取胜选的程序似乎没有多大必要。在人大代表选举上，1953年《选举法》中有关选举程序的章节就没有争取胜选的程序规定。2010年《选举法》第三十一条至第三十三条规定了候选人争取胜选程序，实质上，被动多于主动，用候选人“争取”胜选似乎不太贴切！直选情况下，选举委员会将选区选民和各政党、各人民团体提名推荐的候选人名单及其基本情况在选举日到来前15日内公布。这就是说，被提名者成为正式候选人可以利用这15天来为自己争取成为正式候选人，但根据该法第三十一条第一款最后的文字“正式代表候选人名单及代表候选人的基本情况应当在选举日的七日以前公布”，被提名者只有仅仅8天时间。可见，被提名者自己发挥作用的时间很有限。即使能够请假为争取胜选而工作，这些行为也没有法律保障，况且作用堪忧！因为，正式代表候选人的名单是由选举委员会经过与该选区选民小组讨论、协商之后，由选举委员会确定的。只有选举委员会内部形成不了较为一致的意见情况下，选举委员会才可以决定通过预选来确定正式候选人。确定正式候选人的程序完全是由选举委员会从实体上主导的，选举委员会并不仅仅是从程序上提供选举服务的机构！在间接选举的情况下，正式候选人产生的程序更短，不少于两天即可！不同于直接选举，这里从实体上能够主导的换成了人民代表大会主席团，大权在握。《选举法》规定“选举委员会根据选民的要求，应当组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人的情况，回答选民的问题”，从逻辑上看，如果选民没有提出要求，选举委员会连组织候选人与选民见面的程序都可以省略了，这要认识公布的名单上的名字，投票时画圈画对了就行了，至于候选人的口碑、能力、政绩、人品，甚至是否口吃，如果选举委员会不组织见面会，选民都是不知情的！在村民自治选举上，候选人争取胜选程序规定得相对比较详细。从《村民自治法》第二十四条至二十八条来看，村委会主任的产生可以“竞选”、“组阁”、接受“竞选捐助”；尽管捐助数额规定一个死数，对于我国数万个农村来说很愚蠢；尽管候选人与选民之间的见面会仍要选举管理委员会来组织。在竞选办法和手段上，“刊登广告、散发材料、讲演”三种不可能不束缚候选人的竞选活动，特别是讲演，须得选举管理委员会给你组织见面会才成，自己组织没有法制保障。（五）选举过程程序我国选举法规定了秘密投票、无记名投票、一人一票的原则和制度保障；规定了选民投票权的程序法律保障——“任何组织或者个人都不得以任何方式干预选民或者代表自由行使选举权”；选民正式投票可以投选票上事先写上的正式候选人，也可以另投他人，将他人的名字写到选票上。就选举人大代表而言，在直接选举情况下，选举日投票结束后，选举委员会主持推荐产生的检票计票人员与选举委员会一起，核对投票人数和票数并记录，监票人签字。第一，票数等于或少于投票人数的，本次选举有效。第二，票面上等于或少于应选代表人数的，该选票有效。第三，投票人数超过本选区应参加选举选民人数一半的，该场选举有效。第四，候选人所得票数超过参加投票选民过半票数的，当选。也就是说，如果该选区有投票权的选民有1000人，501人参加选举，该场选举有效；候选人所得票数超过251票当选。在间接选举情况下，与直接选举只有一点不同：即代表候选人获得全体代表过半数的选票时，始得当选。就村民自治选举而言，“任何组织或个人不得随意改变候选人名单”的规定是村民选举的制度保障。“选举应选人员，有选举权的村民的过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民的相对多数选票，即可当选”的规定，比人大代表的选举更为宽松，候选人所得有效选票仅符合相对多数原则就可以当选。（六）宣布当选结果及说明理由我国选举人大代表的《选举法》在这方面仅仅用了一个条文——第四十四条，不足40个文字进行规定，对于说明当选理由，没有任何规定。在村民自治的选举中，“选举结果应当当场公布”几个文字，同样没有强调当选理由的说明义务。当选理由，也即向选民和社会大众公布当选者所得票数，这种知情权是公民选举权这种政治权利的重要内容，仅仅公布当选结果，不公布理由，轻者说是对选民的不尊重，重者说就是强奸民意！对结果的质疑和救济程序之阙如，更是我国选举制度的硬伤！三、现行选举制度与全面落实人民主权的距离全民落实人民主权，在选举制度上就应当全面体现公民选举权和被选举权的完整程序保障。从本源上讲，公民选举权的保障程序是民主落实程度的试金石。（一）保障选民的知情权方面候选人产生程序、正式候选人产生程序必须保障选民的知情权，不能让选民不知道该候选人政见、人品、公德意识以及能力的情况下投票选举，最起码得让选民知道该候选人说话是否口吃、是否有良好的德行以及办事公道的最基本能力。知情权是公民行使参与权等其他民主权利的基础，信息不对称，就会实际上把公民参与当成专制的遮羞布看待，有粉饰民主的成分在里面。落实选民的知情权，就要保障候选人产生的正当程序，第一，允许有被选举权的选民自荐成为候选人；第二，允许候选人竞选，以明确的禁止条款规定贿选表现以及举报处置以及当事人的救济途径，明确法无禁止即可为的法律原则，积极鼓励候选人向选民推介自己；第三，规范选举委员会的权力，把它变成单纯的选举服务机构，把实体权力——选择权真正交给选民大众。只要选举程序不违反已经生效的法律明文规定，对选举结果选举委员会就要一概承受。（二）保障选民的参与权方面参与不仅仅是参加，而是真正的全过程参与并在程序中发挥作用。这就要求在程序法上有确保选民参与的保障机制。如竞选经费的保障机制、审计监督机制等等，只有参与其中真正能够发挥作用，选民才会激发进一步参与的热情，才能积极调动主观能动性认真对待和行使自己的法定参与权。如果仅仅是摆设，是花瓶，就不会降低或消除公民对选举是“走过场”的质疑。（三）健全和完善对选举权及被选举权的司法救助机制目前，我国法律制度中仅有选民名单异议的司法救济程序，对于保障选民的权利是远远不够的！选举委员会的产生严重违反法定程序如何救济？选举委员会越俎代庖、专横跋扈，僭越法定职责，枉顾选民权利如何提供司法救济？选举委员会只宣布当选结果不公布当选者所得票数如何监督制约？诸如此类，选举权司法救助，针对公民选举权需要保障的现实来说，欠账太多！不允许竞选，没有合法管道提供给想要取得人民代表资格的选民，逼得他们用不合法的方式去拉选票。无论是衡阳贿选案还是辽宁贿选案，该因素虽然不能代表全部，仍然不能否认是合法的竞选渠道缺失倒逼的。四、落实人民主权，完善选举制度建设的建议就我国当前的经济发展水平和大众文化普及程度来讲，是时候进一步推进选举制度法制化建设了。面对欠账较多的实际，我们可以先从条件相对比较成熟的几点入手，启动选举制度改革的进程。第一，放开候选人自荐渠道。只要不违法，享有被选举权的公民自荐为候选人，只要满足争取到本选区一定人数的签名支持就可以被选举委员会依程序认定为正式候选人。现在人人为自媒体人的时代，通讯手段极为方面快捷高效，因此，选民用户的候选人具备条件争取选民支持。第二，放开候选人竞选程序。通过竞选可以让真正人品好、有能力的人被选拔到为人民服务、给人民代言的立法机构之中，让公民大众真正感觉到自己的主人翁地位，在经济之外从政治上又真真切切的改革获得感！“将改革进行到底”这个提法，我认为就是说改革最重要真正实现人民当家做主！在这个进程中，任何政党和团体组织，都只能成为工具，只具有工具性价值，是实现人民主权的工具！如果把本党、本组织的利益凌驾于人民利益至上，或者因为本位利益而阻挡人民当家做主实现的进程，都枉为人民利益的维护者！第三，向选民充分说明当选理由。获得选民拥护支持，提高或保持较高的参加选举投票的比例，维持公民权重较高的有序参与政治热情都需要给予选民以尊重。向选民充分说明理由，畅通选民针对选举结果的质疑乃至救济的途径，是真正把自己定位于人民的服务员的人应当做的。当然，选举过程的全程录音录像记录，将选举过程变成全程无间断可复制可追溯的民众权利实现过程，让正义看得见，也是提高公众政治参与度，消除政治冷漠症的良药。但限于篇幅，仅仅就以上三点提出建议。我国民主权真正落实的的道路仍然其漫漫兮修远兮，但真正横下一条心，人民当家做主人的日子必定是可以实现的！作者：赵宝华，潍坊学院，宪法行政法教授，做于2017年7月13日

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