魏文超：中国环境民事公益诉讼现状与发展
来源：碧水蓝天 作者：碧水蓝天 发布时间：2017-08-07
摘要：环境诉讼法 环境公益诉讼 最高法 魏文超：中国环境民事公益诉讼现状与发展尊敬的各位同仁大家上午好！ 非常高兴来到美丽的西子湖畔，这是个有故事的城市。 我今天主要想跟大家介绍环资庭成立以来特别是新环保法实施以来公益诉讼的基本情况。 我们统计了2007年
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环境诉讼法 环境公益诉讼 最高法 魏文超：中国环境民事公益诉讼现状与发展尊敬的各位同仁大家上午好！ 非常高兴来到美丽的西子湖畔，这是个有故事的城市。 我今天主要想跟大家介绍环资庭成立以来特别是新环保法实施以来公益诉讼的基本情况。 我们统计了2007年到2014年的数据，以2007年贵州清镇环保法庭成立为起点，在2007年至2014年的七年时间里，人民法院受理各类环境公益诉讼近65件。当然，这是一个不太完整的统计数字。在2015年新环保法实施以后，我们一年受理的公益诉讼案件就达62件，其中民事公益诉讼案件56件，行政公益诉讼案件6件。2016年，环境公益诉讼案件数量有了进一步的增长，受理公益诉讼一审案件127件，其中民事案件81件，行政案件45件，行政附带民事案件1件。最突出的是，2017年以来我们受理公益诉讼案件数量已经达到562件，其中民事案件42件,行政案件520件，这是大概的数据。 从起诉主体来划分的话，由社会组织提起的公益诉讼案件在2015年是42件；到了2016年是55件，有一个小幅的增长；但是2017年的数据并不是很乐观，到目前为止，社会组织提起的公益诉讼案件只有8件。今年的时间已经快过半了，但是案件数量还不是很多。检察机关提起的公益诉讼跟这个情况恰恰相反。2016年年底以前，检察机关提起的公益诉讼案件是77件，其中民事案件25件，行政案件51件，还有1件是行政附带民事案件，有1件二审案件。但是2017年以来，检察机关提起的公益诉讼案件数量有了大幅的增长，各级人民法院到目前为止受理检察机关提起的民事和行政公益诉讼案件554件——当然这个数字与检察机关提供的数字可能有不一致的地方，因为我们的统计口径不太一样。我们统计的是起诉到法院并得到受理的案件。这554件案件中，民事公益诉讼案件有34件，行政公益诉讼有520件。其实，今天的研讨主题改为“中国环境公益诉讼理论与实践”可能更好，因为随着行政公益诉讼案件数量大幅的增长，急需大家对行政公益诉讼相关的规则进行研究。 通过这两年的实践，我们认为公益诉讼取得了实质性的成效，第一个就是案件数量有了大幅增长，第二个是有过公益诉讼实践的地方从原先的两三个省份扩展到了二十多个省份，第三是案件的类型已经涵涉了我们能够想象到的领域，大气、水、土壤、生态环境、濒危动植物，甚至人文遗迹保护这些领域，当然有些领域的案件究竟属不属于环境公益诉讼还值得探讨，但是毕竟已经有了相关的案件。在一些西北省份，还有针对可再生能源问题提起的公益诉讼案件起诉到了法院。另外，检察机关提起的公益诉讼在13个省份也进行了成功的试点，今年5月23号中央深改组第35次会议审议通过了检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告，认为正式建立检察机关提起公益诉讼的时机已经成熟。而且根据我们跟国外同仁的交流情况，我国的公益诉讼制度在很多方面领先于世界其他国家。比如与美国相比，他们的公民诉讼，无论是由社会组织提起还是公民个人提起，都需要个人或者社会组织里面的某个成员受到了实际的损害，而我们的公益诉讼是不需要这个前提的，与环境污染和生态破坏没有任何利害关系的社会组织是可以提起公益诉讼的。在美国，社会组织要提起公益诉讼往往要“做”案子，比如说先去污染水域钓个鱼，钓鱼者因食用受污染水域的鱼而受到损害，从而取得公益诉讼案件的连接点。 但是，环境公益诉讼实践中也出现了很多的问题。 第一，受理案件的地区分布非常的不均衡。虽然说有二十多个省都有了公益诉讼的实践，但是并不是说在每个省份都发展得很顺利，有些地方，如江苏、贵州、山东、福建这些省份的公益诉讼做得很好，受案范围广、也非常有经验，但是有些省份案件数量很少，在审理方面也没有经验，常常会遇到困难，尤其是一些我们认为不是问题的问题在有些省份都成了很严重的问题。 第二，提起公益诉讼的社会组织数量十分有限。根据民政部的统计，符合《环保法》规定的社会组织有七百多家，但目前提起过公益诉讼案件的只有十几家，最活跃的也就那三四家，中华环保联合会、绿发会、自然之友等。 第三，公益诉讼的审判规则不统一。我们很多法官的理念还没有从传统的民商事审判的角度转换过来，未能认识到环境审判的特殊性。虽然最高法院已经出台了民事公益诉讼的司法解释和环境侵权的司法解释，今年年初我们还制定了审理环境公益诉讼案件的工作规范，为公益诉讼案件的审理提供了基本遵循，但是在实践操作中还有很多问题，各地法院对公益诉讼的理解各不相同，需要进一步的规范和统一。 第四，除了法院之外，公益诉讼相关的其他配套制度也亟待完善。比如环境损害司法鉴定制度。我们在天津大学成立了环境损害鉴定的专门研究基地。2015年，法院、检察院和司法部下发了《关于将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围的通知》，将环境损害司法鉴定纳入统一的登记管理范围之内，但是到目前为止在全国范围内做损害评估的机构还不是特别多，实践中鉴定难、鉴定贵、鉴定周期长这些问题还实际存在。第二个问题是专项基金账户或者专项基金制度的建立。现在有很多公益诉讼案件判令被告承担了巨额的赔偿费用，但是资金的使用和管理上还是欠缺，缺乏制度规范，像泰州案有一个多亿的资金，德州案有两千多万的赔偿费用，下一步如何管理和使用这些资金还没有明确的规定。在美国，同样面临资金的管理和使用问题，公民诉讼、自然资源损害赔偿诉讼中的被告所承担的罚款进入国库后，通常会和国库的其他资金混同，很难拿出来用于受损地的生态环境修复。 针对这些问题，我个人对环境公益诉讼的未来发展有以下几个方面的看法： 一个是关于社会组织提起的公益诉讼。我个人认为，首先要解决社会组织提起公益诉讼的动力和能力问题。能够提起公益诉讼的社会组织不需要太多，不管是美国，还是欧洲的德国、英国，有能力提起公益诉讼的社会组织数量都不多。多数社会组织既没有提起诉讼的动力也没有这个能力，对有限的几家积极提起公益诉讼的社会组织，我们还是要保护他们的起诉意愿。提起公益诉讼，需要社会组织有专业的环境保护的知识和能力，否则的话，一个是诉讼过程中举证能力不够，第二个是在后续判决的执行当中他们也发挥不了作用。我的观点是宁缺毋滥，但是要给有意愿提起诉讼的社会组织必要的激励。首先是减少他们的诉讼负担，公益诉讼司法解释当中已经有相关的制度安排，但是在实践操作中还存在一些理解上的问题。其次，是考虑探索合理的激励机制，克服社会组织提起诉讼面临的经费瓶颈问题。同时，还要防范社会组织通过公益诉讼牟取利益的风险，维护公益诉讼的公益性。最近，我们通过几个调解结案的案件，发现社会组织在调解协议中约定了比较高的代理费。公益诉讼司法解释当中规定可以支持原告方合理的律师费用，重点是“合理”，而不是按照商业律师的标准计算律师费用。我们也正在考虑在2015年司法解释的基础上，制定一个新的司法解释对相关制度进行弥补和完善。 二是关于检察机关提起的公益诉讼。试点工作在6月30日就要结束了，而且深改组已经给出了明确的意见，就是要完善相关法律制度。下一步，检察机关提起公益诉讼将在全国范围内全面铺开，需要我们做好准备工作。毕竟只有13个省份有过实践经验，其他省份还需要做好相关准备。最近一段时间，我们一直和高检院有紧密联系，配合立法机关来做相关立法工作，现在也有了一个基本的思路，就是在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的框架范围内做小的修改，明确检察机关提起公益诉讼的主体地位。我们支持检察机关在行政公益诉讼中要履行诉前程序，这个诉前程序还是能够让行政机关依法履职的，取得很好的效果。另外，对《民事诉讼法》第55条做相应修改。“法律规定的机关”要明确包括检察机关，“法律规定的机关”以外的其他组织提起诉讼的，检察机关可以支持起诉，这是目前的一个基本考虑。当然，我们和高检之间在检察机关提起公益诉讼问题上还有一些分歧，但相信我们能解决分歧，下一步我们将在相关的司法解释制定方面做一些工作。 三是关于公益诉讼跟省级政府提起的生态损害赔偿诉讼之关系。因为省级政府提起的生态损害赔偿试点工作是在七个省份进行，这个试点今年年底就要结束，2018年要进行全面铺开，但到目前为止，相关案件非常少。根据我们的了解，在贵州有一个司法确认的案件，是双方和解之后请求司法机关进行确认；还有是南京中院审理的一起生态损害赔偿诉讼，其他省份目前还没有受理这一类的案件。在只有两个案件的情况下，这个试点工作是否成功我们也无法断定。我们的初步认识是，这类案件不属于公益诉讼，因为省级政府作为赔偿权利人提起诉讼没有得到立法机关授权，所以不属于《民事诉讼法》所指的“法律规定的机关”，所以不是公益诉讼。不是公益诉讼的话，那么就不影响其他主体提起公益诉讼，也不影响人身权、财产权受到损害的主体提起私益诉讼。同时，还有一个判断，这里所说的不影响其他主体提起公益诉讼，是不影响他们的诉权，但是否会影响他们的胜诉权，还值得进一步探讨。因为其他主体在公益诉讼中的诉讼请求可能已经被省级政府提起的生态损害赔偿诉讼的请求包含在内。另外，试点方案规定的可以提起诉讼主体只是省级人民政府，我们的建议是可以适当扩大，考虑将市一级政府也可以包含在内，同时可以允许省级政府指定的部门也作为索赔权利人提起诉讼。主要是考虑到，由省级政府提起诉讼的程序非常繁琐。关于公益诉讼与省级政府提起的生态损害赔偿诉讼的顺位关系问题，我个人的观点是，省级政府生态损害赔偿制度的设计非常好，特别是磋商程序的设计，如果能够在诉前达成和解就能及时解决相关问题了。美国的自然资源损害赔偿诉讼大多数也是通过达成和解协议的方式解决问题。如果省级政府没有履行自己的职责去做磋商工作，检察机关可以提起一个行政公益诉讼来督促省级政府履职。省级政府开展诉前磋商没有达成协议的情况下怎么办？我认为可以由相关社会组织先提起公益诉讼，社会组织毕竟有经验也有公益心来做这项事情。如果没有社会组织愿意提起公益诉讼，可以由检察机关作为补充来提起民事公益诉讼。这是我个人在顺位方面的考虑，供大家批判。 另外，还要推动相关的配套制度的完善，第一个就是环境损害司法鉴定的问题，环境损害评估鉴定办法已经有第二版，但是在案件审理中很多法官用的基本都是虚拟成本法，虚拟成本法计算起来十分方便，但是存在着自己的弊端，过于简单，说服力不够，下一步是否存在更为科学的评估方法供法官选择也是一个问题。还要针对大气、土壤、水这些不同的环境介质来建立不同的损害评估办法，因为对大气污染、土壤污染、水污染的修复都是各不相同的。在资金管理使用方面，这两年也一直有很多全国人大代表和政协委员提了很多建议、提案，但相关部门对这个问题并不是很积极。但我们注意到，财政部与环保部联合下发过一个《土壤污染专项基金管理办法》，在土壤污染防治法修订过程中，我们也建议将基金问题写进去。如果这个基金建立起来，其他的环境污染修复费用也可以利用这个基金作为管理平台。我们的具体建议是：第一是推动建立全国的环境诉讼公益基金，在各地分散建基金还不现实，那么就在全国范围内建立统一的制度。第二是明确资金的来源，除了公益诉讼中被告承担的赔偿款，政府的拨款也是十分重要的，从国外经验来看，仅仅靠诉讼的钱来做环境修复工作是远远不够的。第三是规范基金的使用范围，包括相关的审核制度。资金制度的建立，对于我们公益诉讼的发展是相当有帮助的。 我今天想跟大家分享的就这么多，谢谢！
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