刘艺：检察机关提起民事公益诉讼若干问题
来源：碧水蓝天 作者：碧水蓝天 发布时间：2017-08-07
摘要：环境诉讼法 刘艺：检察机关提起民事公益诉讼若干问题2017年6月10日于浙江大学举办的“环境民事公益诉讼理论与实践高端论坛”上的发言。本文系西南政法大学刘艺教授所作的会议发言.各位老师、各位同仁各位同学，早上好！感谢主办方邀请，我针对环境民事公益诉
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环境诉讼法 刘艺：检察机关提起民事公益诉讼若干问题2017年6月10日于浙江大学举办的“环境民事公益诉讼理论与实践高端论坛”上的发言。本文系西南政法大学刘艺教授所作的会议发言.各位老师、各位同仁各位同学，早上好！感谢主办方邀请，我针对环境民事公益诉讼这个会议主题谈一下检察机关提起民事公益诉讼的几个问题。在发言之前，自我介绍一下，我是西南政法大学行政法学教授，同时也是最高人民检察院挂职副厅长。我参与检察机关公益诉讼的试点工作时间比较长，从2014年12月参与起草检察机关提起公益诉讼试点方案开始算，已经有三年左右的时间。因此对试点工作比较了解，所以很高兴有这个机会，作为最高检的代表也作为公益诉讼的研究者，跟各位分享检察公益诉讼试点基本情况。首先给大家介绍一下检察机关提起民事公益诉讼试点两年的情况和成效。大家都知道2015年7月1日全国人大常委会授权最高人民检察院在十三个省、自治区、直辖市开展为期两年的公益诉讼试点工作，既包括提起民事公益诉讼，又包括提起行政公益诉讼。但习近平总书记对十八届四中全会决议所做的说明中主要是针对检察机关提起行政公益诉讼必要性进行的说明，所以两年试点的重心是行政公益诉讼。其次在四个授权试点领域，以生态环境和资源保护为重点。在全国人大常委会审议授权决定时，有常委会委员提出授权十三省范围太广，层级太高，所以授权试点的省级检察院范围内又明确指定了87家市级检察院和759家基层检察院进行试点。截至2017年5月，试点地区检察院共办理公益诉讼案件7886件，其中诉前程序6952件，提起诉讼案件934件。这里面民事公益诉讼诉前程序178件，通过诉前程序告知相关适格组织提起公益诉讼，而相关适格组织回复要提起公益诉讼的案件有34件。检察机关提起民事公益诉讼88件，其中环境领域76件，食药领域12件，支持有关组织提起民事公益诉讼23件。起诉案件中，人民法院共作出判决222件，其中民事公益诉讼判决8件。从试点的四个领域来看，重点是环境。环境领域内提起的包括民事和行政的公益诉讼是284（包含资源类是645）件，占到试点领域比例的30.1%（包含资源类是69.1%）。可见生态环境领域是案件办理的重点。检察机关提起的环境公益诉讼案件是包括水污染、土壤污染、大气污染、固体废弃物包括城市垃圾处理站污染等内容，还包括人文遗迹保护和自然资源等等，实现了所有环境要素保护的全覆盖。十三个试点省份针对各自情况又结合试点工作开展了专项环境保护，比如说吉林开展了森林资源保护的公益诉讼试点，湖北是水资源保护公益诉讼试点，甘肃是母亲河保护公益诉讼试点。客观来讲成效是比较显著的。经不完全统计，检察公益诉讼试点督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、湿地、草原12.8万公顷，督促治理恢复被污染水源面积180余平方公里，督促违法企业进行整改1400余家。从制度层面的成效来看，重点是建构了行政公益诉讼制度。检察机关通过履行诉前程序和提起诉讼，达到了督促行政机关依法行政，严格执法的功效。我去湖北、内蒙、安徽、广东等地都观摩地过行政公益诉讼庭审，感受到庭审对行政机关的教育意义。图片是湖北郧阳区公益诉讼庭审照片。湖北是我们南水北调的水源涵养地，郧阳县这个山区是汉江的水源涵养地，当地林业局没有很积极地履职，致使当地林地遭到很大破坏。林业局局长新上任第一份工作就是当行政公益诉讼被告，他亲自草拟了一份非常诚恳的最后陈述，说继续履职责任非常大，继续履职尽责的空间很大，且永远在路上，即使这样的话，他也要“以补往日之过，以立他日之功”。讲完这个话后，林业局局长在法庭上鞠了一躬，这是他鞠躬的图片。我当时看到这个画面非常震撼，因为这个庭审是当地的行政一把手都来旁听，显然是一堂非常生动的依法行政的法治教育课。其次，通过两高的共同推动，建构了以检察公益诉讼为中心的公益诉讼程序规范体系。其次是构建了以检察公益诉讼为核心的公益诉讼规范体系。试点期间，除了授权决定，两高发的相关司法解释、指导文件大概有六七件，还有大量的批复和案件指导意见，基本上确立了公益诉讼的程序规范。这与检察机关办理公益诉讼案件量大，并积极推动规范走向可操作性、可预见性有密切关系。再次是调动适格主体参与公益保护的积极性，形成了保护公益的强大合力，因为检察机关通过与行政机关的积极沟通，与审判机关共同发力，形成了这样一个有机整体。通过监督、协调、配合，督促行政机关依法行政，确保了行政机关依据法律行使职责，这种监督效力是非常强大的。以民事公益诉讼诉前程序为例。在早期，我们检察机关提出公益诉讼试点方案，检察机关民事公益诉讼诉前程序是向辖区内适格社会组织发出检察建议。由于这个846家检察机关所辖地区很多地方是没有适格主体的，所以后来我们发现，我们江苏盐城的案子在辖区内告知社会组织后没有适格主体来提起，于是盐城检察院向法院提起了公益诉讼，法院根据最高法发布的环境公益诉讼司法解释，在开庭之前做了一个庭前公告，向全国所有适格主体发出公告，绿发会作为适格主体来提出参与诉讼申请，法院通过检察机关以共同原告的方式来参与公益诉讼。由于试点方案规定的，检察机关的顺位是补充和兜底，所以有适格主体出现，检察机关决定撤回起诉，之后绿发会要求检察机关支持起诉，检察机关转而支持绿发会提起诉讼。这个案件表明，我们试点方案的诉前程序和法院规定的审前公告的规定是有一些规定上的冲突的，两高协商过很多次，想把审前公告变成诉前公告，即把诉前的检察建议变成检察公告，在全国的媒体上面发出诉前检察公告。在客观上看，通过诉前检察公告之后，检察机关办理的公益诉讼案件几乎都有社会组织来承接相应案件。但是这些案件检察机关前期做了大量的调查工作，也比较耗费司法资源。一旦公告发出，就会有愿意提起诉讼的社会组织出现，这样制度设计的目的还是从培育和扶助的社会组织的角度出发。但从试点方案的规定来看，检察机关确实有支持社会组织提起诉讼的责任，我们既有支持的责任也有辅助的责任也有兜底的责任。最后，检察机关提起公益诉讼可以发挥补充行政执法不足的功效。无论从环境领域来讲，或者食药领域来讲，我们国家都是以行政机关的管理责任为主导的，由行政机关承担管理的主体责任。但行政管理能力不足是客观事实，比如说我们全国环境执法有七万多人，但是我们有九百六十多万平方公里，纯粹靠行政机关一家的管理力量是不足以对环境产生全社会全网的保护体系，这就要求发挥司法制度的治理功效，即发挥司法的治国理政功效。但司法如何发挥治理功效呢，在试点的两年期间，检察机关将试点方案与刑事诉讼法99条第二款相结合，借助刑事附带提起民事公益诉讼程序加大对环境犯罪的打击力度，破解破坏和污染环境的一系列问题。我们在提起行政诉讼的时候附带提起民事公益诉讼，一方面追究管理机关失职，另一方面通过附带民事公益诉讼把侵权人造成的危害进行追究或者是惩戒。所以我们在试点后期采取了相应举措，对于非试点地区的检察机关，在符合刑事诉讼法第99条第二款规定的情形又没有其他受害者的情况下，鼓励提起刑事附带民事诉讼。在试点地区我们也推动了刑事附带民事公益诉讼，效果也是非常明显的。我们还进行了行政附带民事公益诉讼的试点，虽然现在这个案子只有一件。总体来说就是，由于行政责任、民事责任和刑事责任的可罚性标准不一样，违法犯罪的构成要件不一样，但是对于我们这样的一个国家来说，应该建立三种责任，或者说三种最优体系相衔接和并合的综合实体，综合力量来补充我们行政执法的不足。我们也总结出检察机关提起公益诉讼有一些自身规律。第一，检察机关保护公益是依法履行宪法授予的职责，正因为是法律监督机关，才可以在诉前督促行政机关依法履行保护环境的职责，也可以告知适格主体要积极地履行诉权。所以它和一般的原告是不一样的，如果行政机关不纠正违法、不履行职责的情况下，或者社会组织不积极行使诉权的情况下，才由检察机关提起民事或者行政公益诉讼。在诉讼过程中，检察机关同时还在履行监督法院对公益诉讼的审理裁判和执行监督——监督审判机关切实保护国家利益和社会公共利益。所以检察机关既要遵循民事诉讼和行政诉讼的一般原则，更要遵循检察机关作为法律监督机关的特点和职权运行的规律。从这个方面来说，检察机关不同于一般民事诉讼和行政诉讼的原告，不是为了自益救济提起诉讼，而是为了保护国家公益，这个公益可以既保护具体的公益，也保护制度的公益。什么叫制度公益呢，既然法律规定了应该这样子去履行职责，应该这样子去遵循法律的规定，应该去履行义务的话，就应该依法进行。因为我们是成文法国家，我们的法律具有权威，在适用上要严格。所以一旦不适用法律就是违反公益、违反法律，检察机关提起诉讼不单是具体利益的救济，而更多是具有了客观诉讼的性质。也希望各位专家同仁多研讨检察公益诉讼和一般公益诉讼差异性问题。考虑到这样的现实，就会认识到检察机关在提起诉讼的资格以及在监督程序，以及在二审程序启动方面与一般的原告有完全不同的身份地位以及权利。第二点，既然是多措并举来保护国家公共利益，那么多个手段之间的协调制度就应该配合。比如说刑事附带民事，那么刑事案件管辖和民事案件管辖要怎么协调并容的问题。我们要行政附带民事，我们行政管辖和民事管辖要怎么协调配合的问题。如果这几项制度的规定都截然不同，那么每个案子都要去制定要去协调，会浪费很多的司法成本，在这个问题上，还需要学界同仁多研究，既考量司法资源的稀缺性问题，也要符合过罚相当的原则。第三，检察机关提起公益诉讼，由于身份特殊，有两个程序，诉前程序和诉讼程序，这两个程序虽然互有补充，但是可以完全分离的。但是，以提起诉讼作为根本保障，诉前程序才能发挥功效。检察机关提起检察建议的权力已经有很多年了，从刑事诉讼法通过到现在检察机关就可以发布检察建议。但是从来没有现在这两年才有这样实实在在的成效。因为如果你不纠正、不整改、不履职，那么检察机关就可以提起诉讼，所以被监督对象和被告主体会更积极主动地去履行自己的职责。但是诉前程序和诉讼程序又是可以截然分开来，特别是从我们试点成效来说。我们认为诉前的效果是非常明显的，这可从数量上来出。从行政公益诉讼的量来看，我们诉前案件有6744件，除去还未到回复期的外，行政机关主动整改就四千多件，占到整个办案量的百分之七十多，大多数办案量都是在诉前程序得到解决。另外就我们提起诉讼的案件来讲，现在判决案件只占提起案件的百分之一都不到。也就是说，通过诉前程序我们解决80%的问题，提起诉讼我们解决20%的问题。最后到法院判决的可能只到10%，剩下的10%是检察机关提起诉讼过后，各方马上整改。所以，两个制度之间，诉前和诉讼也要发生很紧密的联系，如果诉前检察机关是监督的职责，可以督促行政机关，可以告知社会组织诉权，那么在诉讼中也应该尊重检察机关的这种特殊地位。当然制度设计中也要对检察机关的职权进行进一步的约束和调整，法院在审判过程中应该起到积极的审判监督作用，更多行使职权探知原则，就检察机关提起诉讼的情况进行全面审查，以维护客观法律秩序，更好地保护公共利益。在这么一个基本情况成效和规律的面前，我们也有一个好消息跟大家沟通一下，就是5月23号深改小组已经通过了对试点两年的评估，评估的基本意思是说，检察机关在这领域办理了很多的案件，积累了丰富的案件样本，制度设计得到充分检验，应该在制度上得到确立。根据我们现在的工作，我们已经向全国人大提交了行政诉讼法和民事诉讼法的修改案，民事诉讼法我们打算在第55条中增加两款，一款是提起民事公益诉讼的确定的规定，另外是检察机关可以支持社会组织提起公益诉讼。另外一款是我们要联合最高法制定民事公益诉讼法的司法解释。在行政诉讼法方面我们提交修正案增加一个条文，增加第26条，在诉讼参加人里面加一款检察机关有权提起公益诉讼，诉讼范围从我们原来试点的三个范围扩展到四个范围，食品药品加入行政公益诉讼的范围。还有一款就是授权我们和最高法联合制定司法解释。当然，两年试点的问题也还是有的，由于时间原因我就不系统说了，我只讲几个关于管辖和诉讼程序的。试点工作虽然遵循了法治原则，但仍然有许多做法与现行的三大诉讼法不一致的地方。比如说管辖，检察机关提起民事公益诉讼管辖原则与最高人民法院规定的环境公益诉讼的管辖原则与具体规定有所不同。法院的司法解释要求环境公益诉讼案件由中级人民法院一审管辖，而多数试点的检察院是基层人民检察院。在试点中，检察机关打刑事附带民事、行政附带民事组合拳时，才发现三个诉讼制度的管辖规定都不一致，要协调一致存在诸多制度阻碍，沟通成本也很高。另外就是法院跨区域管辖和行政诉讼集中管辖，也需要检察机关配合。还有刑事附带民事、行政附带民事的衔接机制也有种种的问题，这也是我们需要再细化的问题。再有就是公益诉讼判决的监督问题，因为环境公益诉讼我们有几个诉讼请求都是分阶段的，就是想让被告消除污染源，不行再修复，最后再不行就赔偿，法院也就这样判了，而实际上包括判决执行的监督问题。我们认为这个判决执行的监督问题也应该在新的司法解释中进一步明确。最后，在公益诉讼中要建立的紧急程序，应当要结合民事诉讼和行政诉讼的先予执行制度，进一步扩大我们紧急程序的适用范围，比如增加禁止污染环境的禁令与召回假冒伪劣食品药品的督促令，在行政诉讼的简易程序和一般程序之外，再构建一种针对紧急情况的特殊程序，及时制止违法行为，尽快地保护公益，减少损失扩大。我的汇报到这里，谢谢各位！
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