基层人民法庭大规模精简撤并恰逢其时 （二）
来源：南门徙木的法律博客 作者：南门徙木的法律博客 发布时间：2017-06-12
摘要：法院改革新思维 【连载】第88期 |基层人民法庭大规模精简撤并恰逢其时（二）文︱南门徙木（微信公众号fyggxsw)《法院改革新思维》百度阅读链接《法院改革新思维》一书已在百度阅读独家发布，可点击上面链接即可前往阅读。（接上文）三、人民法庭再撤并的客观
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法院改革新思维 【连载】第88期 |基层人民法庭大规模精简撤并恰逢其时（二）文︱南门徙木（微信公众号fyggxsw)《法院改革新思维》百度阅读链接《法院改革新思维》一书已在百度阅读独家发布，可点击上面链接即可前往阅读。（接上文）三、人民法庭再撤并的客观条件已经成熟 （一）交通条件及交通工具的进步使得人民法庭的“两便”作用不再凸显数据一：截至2007年年底，全国公路网的总里程达到358.4万公里，这个比改革开放初路网的密度提高了近3倍。全国公路网当中，等级公路占总里程的70.7%，比改革开放初期提高了将近7倍。其中，高速公路是从零起步的，从无到有，到2006年年底已经建成5.4万公里。农村公路从改革开放初期的59万公里，到2007年年底达到了313万公里。 [1]数据二：改革开放以来，我国公共交通事业取得长足进步。2006年，我国建制村客车通达率已达到83.2%。[2]数据三：根据交通运输部组织编制的《交通运输"十二五"发展规划》，到2015年，我国公路网总里程将达到450万公里。其中，全国高速公路总规模达到10.8万公里，高速公路覆盖90%以上的20万以上城镇人口城市。农村公路总里程达到390万公里，实现具备条件的乡镇全部通沥青（水泥）路、建制村全部通公路，具备条件的建制村油路通达率东中部地区为100%，西部地区为80%。公路网中二级及以上公路达到65万公里；调整后的国道网中二级及以上公路比例达到70%以上。 到2015年，乡镇客车通达率要达到100%，建制村客车通达率，东部地区要达到95%，西部地区要达到80%。[3]数据四：截至2012年6月底，全国机动车总保有量达2.33亿辆。其中，汽车1.14亿辆，摩托车1.03亿辆。仅2012年上半年，全国汽车保有量就增加811万辆。汽车保有量占机动车总量的48.87%。我国私人汽车保有量达8613万辆，占全部汽车保有量的75.62%，比2011年底上升1.21个百分点。[4]数据五：近十年来，中国出现持续的电动车普及热潮，电动车以其轻便、快捷、价廉的特点，正在逐渐取代自行车和摩托车，成为普通民众出行的主要交通工具。截止2012年，我国电动自行车保有量约为1.4亿辆，并且以每年2000万至3000万辆的速度增加。其一，人民法院的服务半径不断扩大。[5]在上世纪八十年代以前，人民法院外出办案主要靠骑自行车，由于骑车速度一般为每小时10至15公里，此时人民法院的服务半径约为20公里至30公里左右；上世纪九十年代至本世纪初，人民法院外出办案主要靠摩托车，速度可以达到每小时30至40公里，此时人民法院的服务半径约为60公里至80公里左右，由此导致人民法庭的“两便”作用大打折扣。加之当时各乡镇派出人民法庭普遍面临人员偏少、办公条件无法保障、案源不足等问题，于是最高人民法院于1999年至2001年和2004年先后两轮调整撤并人民法庭。按照“郊区法庭撤、乡镇法庭并”的改革方针，全国普遍设立管辖3至5个乡镇的中心人民法庭。到2004年，全国共有人民法庭10345家[6]。而当前，由于人民法院的主要办案交通工具较之上世纪90年代后期又有日新月异的变化，绝大多数基层人民法院及其人民法庭都已普及警车，人民法院的服务半径进一步扩大。在此种背景下，通过对人民法庭进行大规模调整撤并，来解决一些人民法庭的案源不足问题，就显得水到渠成。其二，民众的活动半径不断扩大。随着经济发展和交通工具的日新月异，人们的出行越来越方便，基层人民法庭的便民利民功能已大打折扣。在上世纪八十年代以前，民众出行主要靠步行或牲畜车；上世纪八十年代和九十年代初期，主要靠骑自行车；九十年代以后，摩托车、机动三轮车开始逐渐普及；进入二十一世纪后，小汽车也开始逐渐进入寻常百姓家。摩托车、电动自行车、私家车、出租车、公共汽车等现代化交通工具的普及，极大地方便了民众出行的同时，也使得民众对人民法庭撤并的承受能力大大增强。目前中国大多数县级行政区域面积不超过1000平方公里。对这些县而言，除个别乡镇外，其大多数乡镇距离县城的路程不会超过一个小时车程。而且，目前全国绝大多数县城都修建了通往辖区各乡镇的县道，实现了“村村通”。绝大多数县城开通了开往辖区各乡镇的乡村公交，这些乡村公交以县城为中心，以放射状向各乡镇发散。通过这些乡村公交，大多数乡镇的村民一小时以内都能够到达县城，并不会给普通民众打官司造成太多的不便。（二）人民法庭案源不足问题短期内无法依靠自然增长解决数据一：2011年末我国城镇人口达6.9亿，城镇化率达51.27%，城镇人口首次超过农村人口。[7]而 1982年时，我国的城镇化率还只有21.1%[8]，30年来提升30个百分点，平均每年提升1%。数据二：目前中国城乡人口转移的规模在世界上是空前的，2010年度全国农民工总量为24223万人，其中外出农民工数量为15335万人。[9]随着我国人口总量的不断增加和城市化进程的持续推进，大批农村剩余劳动力离开农村流入城市，城市人口密度不断提高。人们之间相互接触、交往、交易的机会增多，产生纠纷的概率也随之增大；另外，随着城市的扩张，因土地、房产、建设工程、拆迁等引发的纠纷也不断增多。因此，近年来我国各大城市，尤其是一、二线城市诉讼案件激增。然而，任何事情都有两面性，由于人口大量向城市、尤其是中型以上城市流动，导致农村地区劳动人口锐减，许多地方只有老弱病残留守在村子里，而这些人之间发生纠纷的概率很低，从而导致近年来许多劳动力输出地法院的案件数量增长非常缓慢，甚至有一定幅度的下降。[10]由于城镇化是一个不可逆转的历史进程，因此，那些以农牧业为主要产业的县市在相当长的历史时期内还要继续担当劳动力输出地的角色。笔者推断，在未来相当长一段时期内，我国人民法院及人民法庭受案会呈现出城市法院（尤其是中等以上城市法院）案件数量激增，而农村法院（尤其是偏远地区、经济欠发达地区）案件数量基本稳定甚至稳中有降的双重格局。在这种社会大背景下，靠诉讼案件的大幅增长来缓解某些人民法庭的案源不足问题基本是没有指望的，唯一现实可行的做法就是对那些因人口大量流出而导致案源不足的人民法庭进行大规模撤并，对审判资源进行重新整合，从而提升人民法院的整体办案效率。四、对人民法庭进行再撤并的具体构想（一）人民法庭撤并的具体实施1.总量控制。建议将全国目前的约1万家人民法庭合并至5000家左右。届时全国平均每个人民法庭年审结案件数量有望提升至600件以上，全国人民法庭法官的平均办案效率有望比现在提升一倍。河北、河南、湖北、四川、湖南等省份应当成为撤并的重点，因为上述省份目前人民法庭基数较大且法庭年均审结案件数量偏低，而且上述省份辖区面积相对偏小，对人民法庭进行再撤并不会对民众的诉讼便利造成太大影响。2.人民法庭案件数量的设定。最高人民法院2005年制定的《关于全面加强人民法庭工作的决定》规定人民法庭年受理案件数量一般不低于200件。此规定已不能适应客观形势的变化，建议对此进行修改，根据全国各省份民商事案件数量和交通运输条件等情况设定3个等次。即上海、北京、江苏、浙江、天津为第一梯队，其人民法庭年受理案件数量一般不应少于600件；西藏、青海、甘肃为第三梯队，人民法庭年受理案件数量一般不应少于200件；其余省份为第二梯队，其人民法庭年受理案件数量一般不应少于400件。3.人民法庭的设置模式。笔者建议，在对全国人民法庭进行资源整合时，仅在那些远离县城或市区的乡镇设立人民法庭，对于在县城周边10公里以内的乡镇，不应再设立人民法庭，其区域范围内的所有民商事案件均由法院机关内的民事审判庭直接受理。对于距县城10公里以上的乡镇，若距离县城交通十分方便，且设立人民法庭后可能面临案源不足问题的，也可以不设人民法庭，由法院机关内的民事审判庭直接受理其区域范围内的民商事案件。（二）人民法庭撤并的相关配套制度1.改革法官激励机制。目前，我国法官的工资福利待遇仍然与行政职级待遇严格挂钩。而行政职级待遇一般是与行政职务密切挂钩的。最高人民法院《关于人民法庭若干问题的规定》（1997年7月15日实施）第十三条明确规定：“人民法庭庭长、副庭长与本院审判庭庭长、副庭长职级相同。”一些省份为加强法院基层建设，充分发挥人民法庭作用，还专门出台文件，对人民法庭庭长、副庭长的职级待遇作出明确的硬性规定。[11]司法实践中，许多基层法院的基层法庭庭长在获得任命后无须领导做过多协调即能在较短时间内解决职级待遇问题。由此导致目前基层人民法庭已经成为许多基层法院解决干警职级待遇问题的一个重要渠道——通过对基层人民法庭正副庭长的定期轮换，从而解决大批干警的职级待遇问题。如果对基层人民法庭进行大规模撤并，势必影响基层人民法院干警职级待遇的解决，进而会影响法官的工作热情和积极性。为应对上述问题，笔者建议将法官的福利待遇与公务员的行政职级待遇脱钩，与法官等级挂钩，从而建立真正符合司法规律的法官工资福利待遇增长机制。2.制定人民法庭固定资产处置办法。人民法庭撤并后，那些被撤销的人民法庭的土地、房产等固定资产如何处置将成为一个不容回避的重要问题。对此，笔者建议最高人民法院会同有关部门制定《被撤销人民法庭固定资产处置办法》，对被撤销人民法庭固定资产的处置方式和处置程序作出明确规定，防止国有资产流失。 ?? [1]《公路30年：中国公路高速发展 拉动国民经济持续增长》，载《经济之声》，http://www.cnr.cn/fortune/jdzt/jz30/zxdt/200811/t20081127_505162293.html，发布时产间：11月27日 17:29。[2]《2006年全国新改建农村公路32.5万公里 建制村客车通达率达到83.2%》，载《道路交通管理》 2007年03期。[3]杨爱国：《公路交通“十二五”发展规划》解读》，载中国公路网 http://www.chinahighway.com/news/2012/658022.php 发布时间：2012-05-04[4]《全国汽车保有量》，载《深圳特区报》2012年07月24日。[5]所谓人民法院的“服务半径”，就是人民法院所能够提供司法服务的最远距离。以人民法院所在地为圆心，以人民法院服务半径作为半径画圆，可以计算出该法院的提供司法服务的最大范围，即该法院司法辖区范围的理论值。虽然从是理论上讲，任何一家人民法院的服务半径都可以是无穷的，但在现实中，为了方便当事人就近诉讼和方便人民法院办案，人民法院的服务半径应当被限制在一定范围之内。笔者认为合理的服务半径设定方法是：人民法院工作人员在现有主要办案交通工具条件下可以实现“朝发夕至”。具体计算方法为：以每天8小时工作制计，人民法院工作人员消耗在路途上的时间单程不超过2小时，往返不超过4个小时，这样，还有4个小时时间可以用来办案。如果消耗在路途上的往返时间超过4小时，就意味着在途时间超过了办案时间，这将可能带来三个方面的问题：一是在途时间超出正常人的体力和心理耐受能力，会使人疲惫不堪；二是由于办案时间过短，对于一些较为复杂的案件，办案人员可能不得不在外留宿，从而增加法院办案成本；三是在途时间过长会严重影响人民法院的办案效率。民众 “活动半径” 的概念可参照人民法院的“服务半径”。[6]《人民法庭建设今年将大提速》，载法制网http://www.legaldaily.com.cn/misc/2006-02/07/content_261198.htm，2006年6月6日发布。[7]《我国城镇化水平还应再提高 应更好地保护农民权益》，载《经济日报》2012年3月23日。[8]《我国城镇化水平45.68% 较解放初期提高35个百分点》，载中国网，http://www.china.com.cn/economic/txt/2009-08/21/content_18377455.htm，发布时间： 2009-08-21。[9]《2010年度全国共有2.4亿农民工》，载《工人日报》，2011年5月30日。[10]比如，河南省周口市是一个典型的农业大市，劳动力输出大市，人口1065万，辖八县一市一区。2007年，该市两级法院共受理各类案件26670件，审执结24910件；而2010年，该市两级法院共受理各类案件25039件，审执结23056件，审执结案件数较三年前下降7.4%。再如，驻马店市位于河南省中南部，总人口840万，总面积1.5万平方公里,是典型的农业大市，劳动力输出大市。驻马店市中级人民法院下辖九县一区十个基层人民法院。2008年，该市两级法院共受理各类案件36202件，审执结33488件；而2010年，该市两级法院共受理各类案件32824件，审执结30725件，降幅近10%。[11] 比如，2004年12月22日，中共河南省委组织部、河南省高级人民法院联合下发了《关于人民法庭庭长、副庭长职级配备的通知》（豫组[2004]53号）。文件规定，基层人民法庭庭长的职级待遇为正科级或副科级，副庭长职级为副科级。
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