基层人民法庭大规模精简撤并恰逢其时

法院改革新思维【连载】第87期 |基层人民法庭大规模精简撤并恰逢其时文︱南门徙木（微信公众号fyggxsw)《法院改革新思维》百度阅读链接《法院改革新思维》一书已在百度阅读独家发布，可点击上面链接即可前往阅读。编者按：1999年，我国对人民法庭进行撤并，将人民法庭数量从18000家逐步缩减至2004年的10000家左右。目前，随着交通运输条件的不断改善和交通工具的不断进步，人民法院的服务半径和民众的活动半径进一步扩大，人民法庭的“两便”作用已大打折扣。同时，我国部分人民法庭长期受人员偏少、案源不足等问题困扰。因此，在新的历史时期，对人民法庭进行大规模撤并，有利于进一步整合人民法院审判资源，提升办案效率。目前全国约有10000家人民法庭，其在方便群众诉讼和方便法院办案方面发挥着重要作用。但实践中一些人民法庭面临的案源不足、办案效率不均衡等现实问题也应当引起高度重视并尽快加以解决。同时，随着交通运输条件的不断改善和交通工具的不断进步，人民法院服务半径和民众活动半径不断扩大，部分人民法庭的“两便”作用已不再凸显。因此，在新的历史时期，对人民法庭进行再撤并，有利于进一步整合人民法院审判资源，提升办案效率。一、人民法庭案源现状的实证分析（一）派出人民法庭审结民事案件的比例数据一： 1998年11月至2005年4月，全国各地人民法庭六年间共依法审结一审案件12，939，822件，占全国法院一审审结案件总数的40．81％。人民法庭法官年人均结案70件。[2]数据二：2011年，江苏省276个人民法庭新收各类案件230114件，占全省一审民事新收案件的37.35%，平均每个法庭审结834件。[3]数据三：2012年，浙江全省共有222个人民法庭。2008年以来，浙江省各人民法庭共依法审结一审民商事案件493495件，占全省一审民商事案件总数的31.5%；依法执结案件52914件，占全省总数的6%。人民法庭法官年人均结案179件，部分人民法庭年人均办案达450余件。[4]数据四：目前,云南省340余个基层人民法庭,审理的案件数量占全省基层法院审理的民商事案件数量总数的三分之一。[5]数据五：2011年，福建全省202个人民法庭审结案件101141件，占全省审结各类民商事案件总数271688件的37.23%，平均每个人民法庭审结501件。[6]数据六：作为基层法院的派出机构，北京市全市55个人民法庭地处基层，贴近群众，承担着基层法院近三分之一案件的审理。[7]综合以上数据，全国各省份人民法庭每年审结民事案件数普遍占各省年审结各类民商事案件总数的30%至40%之间。为统一计算口径，方便问题研究，笔者假定各省份人民法庭审结民事案件数与相应省份每年审结各类民商事案件总数的比例均为35%。并据此绘制出各省份派出人民法庭审结民事案件情况表（见表一）。（二）全国各省份人民法庭审结案件情况表一：各省人民法庭审结案件情况统计表（详见《法院改革新思维》百度阅读链接）（三）对表一的实证分析其一，各省份人民法庭的数量存在较大差距，最多的河北省有862个人民法庭，而最少的上海市仅有28个。其中，人民法庭数量多于600个的省份有5个（河北、河南、四川、湖北、山东），少于100个的省份有7个（上海、海南、北京、宁夏、青海、天津、西藏）。人民法庭数量在200至400之间的省份最多，有14个。其二，2008至2011年四年间各省份平均每个人民法庭年均审结各类民商事案件数量严重不均衡。上海最高（3299件），是西藏（44件）的75倍，甘肃（84件）的39倍，湖北（94件）的35倍。31个省份中，平均每个人民法庭年均审结各类民商事案件数量在600件以上的省份只有4个，分别是：上海（3299件）、北京（1680件）、江苏（825件）、浙江（670件），而年均审结案件数量不足300件的省份则有20个。其三，目前我国还有16个省份平均每个人民法庭年均审结各类民商事案件数量不足200件，其中有12个省份不足150件，有4个省份不足100件。最高人民法院《关于全面加强人民法庭工作的决定》（法发[2005]16号）明确规定，人民法庭的年受理案件数量一般不低于200件。由此可见，案源不足并非是个别人民法庭的个别现象，而是普遍存在的，在一些省份还相当严重。例如，青海省实际运行的固定人民法庭共有60个，固定法庭中年均收案60件以下的29个，占48.3%；60－200件的23个，占38.3%；200－300件的仅有8个，占13.3%。[9]再如，2011年至2013年，河南省722个人民法庭每个法庭年均结案191件，每名法庭法官年均结案81.8件。在具体结案情况上，全省有138个法庭年均结案100件以下，占省法庭的19%；有151个法庭年均结案100—150件，占全省法庭的21%；有149个法庭年均结案150—200件，占全省法庭的20.7%；年均结案数达到200件以上的法庭只有284个，仅占39.3%。[10]二、人民法庭再撤并是实现审判资源优化配置的最佳选择（一）人民法庭案源不足导致审判资源闲置和浪费由于人民法庭受理案件一般具有标的额较小、案情和法律关系相对简单、双方当事人熟悉、易于调解结案等特点，案件处理起来工作量相对较小，实践中人民法庭法官办案效率普遍高于其他法官。目前，我国许多基层人民法庭法官年均结案数都超过200件，个别法官超过400件甚至更高。比如，江苏省基层人民法庭2011年新收民事案件230114件，占全省一审民事案件收案总数的37.35%，法庭人均结案226件。[11]2008年至2012年5月，浙江省人民法庭法官年人均结案179件，部分人民法庭年人均办案达450余件。[12]由于各地法院在司法辅助人员配置、辖区面积、管理制度等方面客观存在差别，加之不同地区法官队伍的年龄结构和业务素质也确实存在一些差别，从而各地法官的年均办案数量也应当允许存在一定差距，但这种差距应当被限制在一定幅度内，否则将造成法官资源闲置和浪费。在“案多人少”逐渐成为法院改革流行语的当下，我们也必须清醒地看到，由于案源不足，实践中一些中西部地区人民法庭法官每年的结案数量一般在100件左右徘徊，有些甚至低于50件，这与中东部经济发达地区的人民法庭法官的办案效率相差甚远。由于没有足够的案件可办，一些地方人民法庭甚至自我实行“半天工作制”，一到下午就基本上无人正常上班。需要说明的是，对前述人民法庭法官而言，其年办案数量较少并非是由于惰性和办案能力上的不足，而是由于客观上没有足够的案源。事实上，如果有足够的案源，这些法官的年审结案件数量有望在短期内大幅提升。（二）部分人民法庭人员偏少导致法庭基础设施闲置和浪费《人民法庭工作决定》明确规定人民法庭至少要配备三名法官、一名书记员，有条件的应当配备司法警察。2005年，全国10345家基层人民法庭共有干警41109人，其中法官27942名，平均每个人民法庭配备干警4人，其中法官2.7人。[13]目前，我国人民法庭的人员配置情况与2005年相比应当变化不大。比如，据河南省平顶山市中院的一项调研，该市19个人民法庭中，最多的7人，最少的2人，平均为4人，一般以3—4人的居多。具有审判职称的人数，最多的有7名，最少的1名，平均为3名。5名以上审判员的法庭4个，占法庭总数的21.1%；4名审判员的法庭6个，占法庭总数的31.6%；3名审判员的法庭2个，占法庭总数的10.5%；2名审判员的法庭4个，占法庭总数的21.1%；仅有1名审判员的法庭3个，占法庭总数的15.8%。[14]2008年青海省60个实际运行的人民法庭共有干警199人，平均每个法庭仅有干警3.3人。[15]河南省722个人民法庭共有工作人员2782人，其中法官1692名（含庭长636人、副庭长514人）、书记员867名、法警87名、其他辅助人员136名。全省平均每个法庭配备工作人员3.9名,配备法官2.3名。全省人民法庭中，未配备人员的有6个，占0.8%；配备1人的有4个，占0.25%；配备2人的有108个，占15%；配备3人的有209个，占29%；配备4人以上的有395个，仅占54.7%。[16]2009年，湖南省湘西土家族苗族自治州保靖县人民法院4个中心法庭，仅有6名工作人员，其中水田法庭1人50多岁、阳朝法庭1人快到退休年龄，2010年将剩下5名工作人员。面临“跳独舞和玩二人转”的尴尬。[17]与人民法庭人员普遍偏少形成鲜明对比的是，人民法庭的基础设施建设却相当超前。2003年1月1日，《人民法院法庭建设标准》（法[2002]260号、建设部建标[2002]229号，以下简称《标准》）正式实施。《标准》对人民法庭的建设标准做出了详细和明确的规定。《标准》第十八条规定：“人民法庭房屋建筑规模根据人员定员数分为两类。人员定员数在８人（含）以上执行一类标准，人员定员数在７人（含）以下执行二类标准。人民法庭用房建筑面积指标应符合表四（详见下表二）的规定。”《标准》还要求标准化人民法庭应设立当事人接待室、立案室、1个120平方米的中法庭、至少2个60平方米的小法庭、陪审员室、律师室、法警值班室、文印室、档案室、资料室等。表二：人民法庭功能性用房建筑面积指标表（详见《法院改革新思维》百度阅读链接）（三）部分人民法庭设置不够科学，反而增加民众讼累目前，经过将近10年的努力，全国大多数基层人民法庭都已经达到标准化人民法庭建设要求。以黑龙江省为例，截至2012年8月，该省法院共有367个人民法庭，其中已通过标准化验收的人民法庭有347个，占人民法庭总数的94%。[18]河南省469个法庭为标准化法庭，占全省法庭的64.9%。[19]标准化人民法庭大多建有至少两层的审判办公综合楼，拥用十几间甚至数十间房间。一些建筑面积一千多平米的人民法庭，有时甚至只有三四名干警，平均每名干警拥有建筑面积达数百平米。而实际上，这些法庭即使容纳20人办公也绰绰有余。由于各人民法庭干警人数普遍偏少，大多数人民法庭的审判和办公设施得不到充分利用，一些人民法庭虽然建有健身房、会议室、文体活动室、图书资料室、律师室、人民陪审员室等，但由于人员太少，利用率极低，造成严重的资源闲置和浪费。实例一：安徽省全椒县交通基本形成了以县城为中心、向四周辐射的城乡柏油道路网点。特别是2008年该县在古河、马厂、三合等方向实行交通公交化，每十分钟一辆公交车，大大缩短了城乡间的距离。四个法庭的交通更加方便快捷，四个法庭与县城的公交行程分别：古河法庭50分钟、二郎法庭25分钟、马厂法庭40分钟，城东法庭5分钟。号称该县西伯利亚的西王镇距离县城的行程近1小时20分钟。与此同时，乡际之间的交通却滞后，乡与乡之间基本没有直达的公交车。如马厂法庭辖区的大墅、西王到马厂，二郎口辖区的六镇、草庵到二郎口等等均没有公交车，需辗转几趟车，既耗时又费钱。因此有的当事人主动要求在县院开庭审理。为了方便群众诉讼，自2006年后除城东法庭外其他三个基层法庭受理的案件约23%在县院开庭审理。[20]实例二：广西贵港市桂平市的麻垌人民法庭，其管辖的4个乡镇中，下湾镇和社步镇的群众到法院（城区）比到麻垌法庭便利得多，到法院是直达车，且里程近，费用低，到辖区法庭则需要转车，费用也自然高。几乎每个人民法庭都存在这种情况，贵港市的15个法庭所辖的乡镇中，超过三分之一的乡镇到法院比到辖区法庭便利。[21]设立人民法庭的核心目的就是为了方便群众诉讼，让那些地处偏远、交通不便的当事人少跑路，而目前一些地方的人民法庭设置却部分偏离了这一宗旨。当前，我国人民法庭的设置一般有两种模式。第一种模式是在基层法院管辖区域内设置一至两个人民法庭，仅审理那些地处相对偏远（远离县城或市区）的部分区域的案件，其他区域的案件由人民法院直接受理。大多数市辖区人民法庭采取此种模式。第二种模式是将基层法院管辖区域划分为若干司法辖区，每个司法辖区管辖2至4个乡镇，在每个司法辖区设置一个中心人民法庭，审理本司法辖区内的传统民事案件。全国绝大多数郊县基层人民法院普遍采用第二种模式。随着交通运输条件的改善和出行工具的不断进步，第二种人民法庭设置模式反而可能会给部分当事人诉讼造成诸多不便。主要表现在以下三个方面：其一，许多基层法院都将其中一些基层法庭建在县城或市区周边，这些基层法庭距离其法院本部非常近，一般不超过10公里，少数甚至不超过5公里。比如，河南省722个基层法庭中，在基层法院所在城镇设置的人民法庭有58个，在城市市区设置的人民法庭有45个，还有一些法庭设置在县市城区周围。[22]对于这些基层法庭司法辖区内的许多居民而言，直接去基层法院反而要比去基层法庭更方便。一是去基层法庭距离反而更远，要跑更多的路。二是新建的基层法庭大多不为人知，有时要打听许多人、找好久才能找到。相对而言，基层法院则要好找很多；三是许多法院基层法庭还没有实现远程立案功能，虽然案件在基层法庭开庭审理，但立案、交诉讼费等还要来法院机关才能完成，造成当事人在法庭和法院机关之间来回奔波。其二，对于许多民众而言，虽然其与所在司法辖区基层人民法庭的直线距离要远小于其与法院机关所在地的直线距离，但由于各地的道路和公交系统都是以县城为中心，呈放射状向各乡镇发散，所以去基层法庭可能反而要比去法院机关耗费更多的时间。如果硬性规定这些乡镇的群众打官司必须到辖区法庭的话，显然与方便群众诉讼的初衷相违背。比如,笔者所在基层法院的某人民法庭，其管辖的4个乡镇中，有两个乡镇的群众到法院机关比到该法庭便利得多，到法院是直达车，且里程近，费用低，到辖区法庭则需要转车，路程较远，费用自然也高。其三，一些法院设置人民法庭数量与管辖范围相比明显过多。比如河南省邓州市法院28个乡镇办事处设置了17个法庭，长葛市法院在16个乡镇设置了11个法庭。在河南省722个人民法庭中，还有80个人民法庭仅管辖一个乡镇，占11%；有235个法庭管辖2个乡镇，占33%；管辖3个乡镇的246个，占34%；管辖4个乡镇的116个，占16%；管辖5个以上乡镇的45个，占6%。[23][1]本文曾获由最高人民法院应用法学研究所和西南政法大学联合举办的首届人民法庭高层论坛二等奖。[2]时任最高人民法院副院长2005年4月8日在全国人民法庭工作会议上的讲话《全面加强人民法庭工作为构建社会主义和谐社会提供有力的司法保障》。[3]《江苏人民法庭创新基层服务纪实》，载新华报业网，http://js.xhby.net/system/2012/06/11/013529418.shtml,发布时间：2012-06-11 09:43:51。[4]《浙江人民法庭四年人均结案179件方言助案件调解》，载中国新闻网，http://www.chinanews.com/fz/2012/05-15/3890611.shtml发布时间：2012年05月15日 20:41。[5]《云南三百余基层法庭审理全省三分之一民商案件法院新增编制优先补充派出法庭》，载中国网络电视台http://news.cntv.cn/20110324/100204.shtml，发布时间:2011年03月24日 00:27。[6]《福建省高级人民法院工作报告(摘要)》，载《福建日报》2012年1月31日。[7]《北京市高级人民法院工作报告(摘要)》，载《北京日报》2006年02月13日。[8]据2005年4月8日召开的全国人民法庭工作会议透露，1998年11月至2005年4月，全国各地人民法庭六年间共依法审结一审案件12939822件，占全国法院一审审结案件总数的40.81％。笔者通过网络查询发现，近年来各省份人民法庭每年审结民事案件数普遍占各省年审结各类民商事案件总数的30%至40%。为统一计算口径，方便问题研究，笔者假定各省份人民法庭审结民事案件数与相应省份每年审结各类民商事案件总数的比例均为35%。 [9]齐卫军　韩锐：《关于全省基层人民法庭建设的调研报告》，载青海省法院网http://qhfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=97，发布时间：2008-08-2210:12:13。[10]王波范书伟：《关于全省人民法庭设置情况的调研报告》，载河南省高院研究室主编的内部刊物《审判研究》2014年第5期。[11]《在现场感知公信力——人大代表政协委员评议江苏基层法庭建设》，载江苏省法制报2012年2月27日。[12]《浙江省人民法庭四年人均结案179件方言助案件调解》，载中国新闻网，http://www.chinanews.com/fz/2012/05-15/3890611.shtml发布时间：2012年05月15日 20:41。[13]《人民法庭建设今年将大提速》，载法制网，http://www.legaldaily.com.cn/misc/2006-02/07/content_261198.htm，2006年2月6日发布。[14]多甜甜、王远蒙：《人民法庭运行情况实证分析——以平顶山市法院人民法庭及其三年来审理的案件为样本》，载河南省高级人民法院主编《审判研究》2012年第1期。[15]青海省高级人民法院齐卫军　韩锐：《关于全省基层人民法庭建设的调研报告》，载青海法院网http://qhfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=97，发布时间：2008-08-2210:12:13。[16]王波范书伟：《关于全省人民法庭设置情况的调研报告》，载河南省高院研究室主编的内部刊物《审判研究》2014年第5期。[17]保靖县法院原副院长周勇：《关于欠发达地区基层人民法庭撤并再思考》，载保靖县人民法院网，http://bjxfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=63，发布时间：2009-12-15 15:18:56。 [18]《黑龙江提升法庭标准化建设水平》，载2012年9月8日《人民法院报》第1版。[19]王波范书伟：《关于全省人民法庭设置情况的调研报告》，载河南省高院研究室主编的内部刊物《审判研究》2014年第5期。 [20]李茂田:《人民法庭建设存在的问题及对策》，载安徽法院网，http://www.ahcourt.gov.cn/gb/ahgy_2004/llyt/gygz/userobject1ai16960.html。[21]莫学平覃锦丽：《关于贵港市人民法庭设置的调查报告》，载广西法院网http://gxfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=455，发布时间：2004-02-12 00:00:00。[22]王波范书伟：《关于全省人民法庭设置情况的调研报告》，载河南省高院研究室主编的内部刊物《审判研究》2014年第5期。[23]王波范书伟：《关于全省人民法庭设置情况的调研报告》，载河南省高院研究室主编的内部刊物《审判研究》2014年第5期。

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