公安机关负责人赔礼道歉制度研究
来源：旅者人也 作者：旅者人也 发布时间：2017-05-22
摘要：现代警务 问题的提出：2016年5月21日，深圳两名女子过马路时，因没带身份证被带上警车并遭到警察辱骂事件。经媒体曝光后，6月10日深圳市宝安区公安分局局长周兆翔亲自出面道歉。认为部属的表现“不如一名公民”，被卷入的女士已经接受道歉。[1]公安机关负责人
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现代警务 问题的提出：2016年5月21日，深圳两名女子过马路时，因没带身份证被带上警车并遭到警察辱骂事件。经媒体曝光后，6月10日深圳市宝安区公安分局局长周兆翔亲自出面道歉。认为部属的表现“不如一名公民”，被卷入的女士已经接受道歉。[1]公安机关负责人因民警违法犯罪行为，向受害人赔礼道歉，为其消除负面影响、恢复名誉之举，彰显了法治的进步。是公安机关依法行政，尊重和保障人权精神的具体体现，值得大力褒扬。同时，我们有必要对现行法律规范中关乎公安机关负责人赔礼道歉的内容进行梳理、比较、分析，为相关制度的科学建构提供理论支撑和智力支持。一、 公安机关负责人赔礼道歉制度的运作实践和法律依据 警务实践中，公安机关负责人赔礼道歉制度主要涉及外部行为（行政和刑事赔偿）和内部行政行为（违法违纪审查）两个部分。外部行为（行政、刑事赔偿）：公安局长作为公安机关负责人赔礼道歉（向社会公众、案件受害人）的案例可谓是屡见不鲜，时常见诸于报端。2007年6月，河南省郑州市公安局局长姚待献即公开向社会承诺，今后凡辖区内发生严重执法过错案件，公安局局长必须向辖区群众道歉。[2]2011年9月，河南省洛阳市公安局局长郭从斌为“性奴案”案所造成的严重社会影响，向社会公众公开道歉。[3]2012年1月，上海市嘉定区公安局局长在微博述职时，未讲成绩。先就2011年11月发生的杀人案件未破，向公众道歉。[4]综上，（市级）公安局长作为公安机关负责人就辖区内发生严重执法过错案件、有重大社会影响的重大刑事案件（无论是已破还是未破）造成的消极的负面影响等情形，向社会公众公开真诚致歉。这一创新做法和主动作为的积极举措，并未因此导致百姓安全感的缺失、对公安机关满意度的下降，反而赢得了广大人民群众的理解、支持和肯定。重塑了公安机关的法律权威和职业威信，进一步密切公安机关与人民群众的血肉联系。无独有偶，早在2005年7月24日，英国都市警察局局长伊恩·布莱尔对早前一名巴西公民被警察误杀一事，向死者家属道歉。[5]借此，进一步阐明了误杀的真实原因和警方执法政策，重申警方为追捕自杀式炸弹袭击者，日后为保护公众，警察会对此类嫌疑人继续实行格杀勿论的政策。2014年美国弗格森市警察局长就黑人青年被枪杀道歉的视频一度在网上疯传。因警方道歉内容不当及后续相关调查措施不利，导致美国多地爆发了大规模的社会骚乱。[6]事后道歉不当，无异于火上浇油。瞬间点燃了人们心中的火药桶。反之，真诚而有说服力的道歉，可以弥合分歧、化解隔阂，最终解除危机。2016年10月19日，纽约市新任警察局长奥尼尔为精神病人遭警察击毙事件公开承认警方（履职）有错，开近年来警察枪击案警察局长道歉的先河。[7]综上，以英、美国家警察局长赔礼道歉的正反两方面事例和由此导致的两种截然不同后果为镜鉴。在现有法律框架内，构建符合中国国情的公安机关负责人赔礼道歉制度是十分重要和紧迫的。宏观层面科学合理的顶层制度设计，对于指导基层警务实践具有重大的现实意义。以期能在最大程度上，及时有效的消弭因公安机关人民警察职务行为给群众带来的身体伤害和财产损失。以及由此产生的心理不满和对立情绪。彻底化解事态危机，将潜在隐患苗头扼杀在萌芽状态、防患于未然。 考察现行法律规范，系统性、多层级、包含各位阶法律规范的公安机关负责人赔礼道歉制度体系尚待建立健全。警务实践中，可操作的条款有《国家赔偿法》第三十五条。即公安机关及其工作人员在行政程序和刑事程序侵犯公民人身权利，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。和《治安管理处罚条例》第一百一十七条：公安机关及其人民警察违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的，应当赔礼道歉；造成损害的，应当依法承担赔偿责任。（行政案件中，仅对治安案件加以规定，其他行政类型的案件却未有涉及。）过往较具代表性的案例，有2009年4月，河南省副省长、省公安厅厅长秦玉海在做客人民网时，坦陈灵宝市政府公安机关就网上发帖举报跨省追捕王帅案件存在执法过错，并向公众道歉。[8]2012年11月，云南省昭通市公安局撤销了彝良县公安局对上访村民梁永兰作出的行政拘留处罚决定。23日，彝良县副县长兼公安局局长李加俊亲自到梁永兰家登门道歉。这就是著名的拆迁农民跪访温家宝总理后农妇被拘案。当事人之一的胡继飞说，虽然李局长并未提到赔偿问题，但对公安局的这种态度，他们表示接受，也不打算再申请国家赔偿。[9]探究案件发生的社会背景，恰如学者所言“村庄生活的内在逻辑是村民以"面子"为纽带构成一种特定的"权利"和"义务"关系;违反"权利"和"义务"相平衡的规则,会导致"气"的产生;"气"积累到一定程度,"面子"就可能被撕破。对此,基层国家机关表现出理解的态度,而高层国家机关则更加关注法治的运作。”[10]可见，公安机关负责人赔礼道歉制度对于现阶段国情下，社会治理尤其是农村治理具有极端重要、不可替代的作用。更多还原该条款成为公安机关负责人向国家赔偿受害人事后赔礼道歉的基本法律依据。而这类赔礼道歉仅仅是专门针对上述为数不多的国家赔偿类案件受害人设立的，亦未有对社会公众公开赔礼道歉之规定。而极少数民警的执法过错、司法资源的消耗和浪费，客观上必然滋长纳税人及社会公众的消极不满与怨恨情绪。实践中，除上述极少数的情形以外，亦有类似的其他情形，诸如辖区内发生严重执法过错案件、未破有影响的重大案件、涉及民生的重大事件（如2017年5月12日，江苏省苏州市车辆检测监管服务器遭受网络病毒攻击，无法正常运作。造成在用车检验、车辆上牌等日常业务数日内无法正常办理。[11]）等均无明文规定。至于，公安机关负责人赔礼道歉的主体（由哪一级别的公安机关负责人出面）、负责人范围（负责人具体包括哪些具体人员）、方式（口头还是书面）、形式（公开还是私下）、程序（多长时间内必须实施、是事中还是事后道歉）都无法可依、无规可循，成为立法空白和盲区。内部行政行为：公安机关内部行政行为主要包括两个方面：民警违法违纪行为的处理和公安内部人事处理决定。[12]因《公务员法》第一百零三条业已规定了赔礼道歉内容，遂本文仅将前者作为考察对象。对于公安机关内部违法违纪行为的处理，适用《行政机关公务员处分条例》、《公安机关督察条例》、《公安机关人民警察纪律条令》、《公安机关督察条例实施办法》、《公安机关实施停止执行职务和禁闭的规定》等规范为依据，通过法律规范文本中具体条款的梳理、比较、分析（详见表一）。从逻辑和文义上讲，消除影响，恢复名誉，赔礼道歉是给相对人（包括民警在内）造成精神损害后的事后补救措施，三者之间呈逐层、递进的关系。我们发现，督察决定（内部处理决定）错误，仅在适当范围内消除影响；采取内部行政调查措施如停止执行职务和禁闭措施确有错误的，在适当范围内为当事人消除影响的基础上，应为其恢复名誉。其他行政处分决定被撤销的，有恢复名誉，也没有消除影响的要求。但三者（督察决定、停止执行职务和禁闭措施、其他行政处分）依规均不存在赔礼道歉的问题，这在情、理、法上是有待商榷的。众所周知，公安机关与所辖民警之间是以命令服从关系为前提和基础的。公安机关内部调查程序的法律性质是一种典型的行政高权行为。在警察与警察组织这一特别权力关系中，往往单方面过于强调警察组织作为行政主体的概括性命令权，而忽视了对具体警察个体的权益保护。[13]因此，即便公安机关调查结论和处理决定有错，客观上也不能亦无法（象外部行为那样）启动正式的公安机关负责人赔礼道歉程序。现有法律框架内最多仅能为民警消除影响，恢复名誉。而赔礼道歉条款付之厥如的缺憾、于法无据的尴尬着实令人唏嘘、让人心生无限感慨。俗话说，好事不出门，坏事传千里。任由消极影响一旦成为既成事实，要彻底消除其负面影响几乎是不可能的事。虽然这种被调查处理、受到法纪追究且存在错误的情形，实际发生的概率是微乎其微的。但将心比心，错误一旦发生。势必对被受调查民警及其家人造成巨大的身心伤害，在心理上留下了挥之不去的阴影。虽然按照《行政机关公务员处分条例》（2007年）第五十一条之规定：行政机关公务员的处分决定被撤销的，应当恢复该公务员的级别、工资档次，按照原职务安排相应的职务，并在适当范围内为其恢复名誉。而其影响和后果，绝不是经济补偿、职务安排所能弥补和代替的。而这里亦未有消除影响之义务内容，让人顿觉错愕。更让人匪夷所思的是《公安机关人民警察纪律条令》（2010年）中，从头到尾就没有违纪处分决定有错误，该如何处理的条款。其实，早在《公务员法》（2006年）第一百零三条就明文规定了：机关因错误的具体人事处理（这里的人事处理与违纪处分往往存在着直接的、内在的关联性）对公务员造成名誉损害的，应当赔礼道歉、恢复名誉、消除影响；造成经济损失的，应当依法给予赔偿。是立法者根本就未曾考虑到可能存在违纪处分决定有错误的情形，还是囿于立法技术和专业水平之所限？就不得而知，无从考证了。据此，救济渠道和纠错办法条款付之阙如的情境，也就不难想见了。表一 公安机关内部行政行为中相关条款之比较规范名称启动事由补救措施法律位阶《行政机关公务员处分条例》处分决定被撤销的应当恢复该公务员的级别、工资档次，按照原职务安排相应的职务，并在适当范围内为其恢复名誉行政法规《公安机关督察条例》停止执行职务和禁闭措施确有错误的应当予以撤销并在适当范围内为当事人消除影响，恢复名誉。行政法规《公安机关人民警察纪律条令》无救济程序无补救措施部门规章《公安机关督察条例实施办法》原督察决定确属不当或错误的应当立即变更或撤销，并在适当范围内消除影响。部门规章《公安机关实施停止执行职务和禁闭的规定》停止执行职务和禁闭措施确有错误的应当予以撤销并在适当范围内为当事人消除影响，恢复名誉。其他规范性文件 作为责任政府重要组成部分的公安机关，健全和完善公安机关负责人赔礼道歉制度既是依法行政题中的应有之义，也是法治政府的时代要求和必由之路。同时，我们更不能忽视公安机关内部行政行为可能涉及到的赔礼道歉问题。我们必须清醒的认识到，“依法治警、从严治警、从优待警”不能被作为一句漂亮的口号或是一段时髦的标语，经常的被念在嘴上、挂在墙上、写在文件里。将心比心，更不能让民警流汗、流血又流泪，饱受委屈和伤病折磨——吃苦又吃鲁的悲剧出现。质之言，科学的制度建构是其前提基础和客观保证。二、 公安机关负责人赔礼道歉的制度构建及其立法完善（一）公安机关负责人赔礼道歉制度的理论基础公安机关负责人赔礼道歉制度的理论基础，源于行政法上的信赖保护原则。在全力推进建设法治政府、服务（型）政府、责任政府的时代背景之下，信赖保护原则的外延实现了全面拓展。信赖保护客体范围应当涵盖对相对人利益产生重大影响的内部行为。[14]还应涉众型的行政管理和给付行为，如公安机关车辆管理部门为社会提供的公共服务产品方面（如提供机动车验车服务、驾驶证审验、驾驶员培训学习等领域）。信赖保护的手段，从对法律关系的存续保护和财产保护[15]到程序性保护、实体性保护和赔偿性保护延伸[16]。反映了信赖保护中对程序救济的倚重，这点也是服务型政府下的信赖保护原则得到拓展的特点之一。[17]传统的侵害行政须以法律保留为基础，给付行政则不然（也许可将给付行政中尚未建立公安机关负责人道歉制度，归结于此作为其先天不足的原因之一）。公安机关负责人道歉制度肇始于侵害行政与刑事司法领域，国家赔偿法第三十五条是其立法体现。有学者主张《国家赔偿法》第17条第2项、第3项为是结果责任，属于无过错责任，不应纳入国家赔偿法的体系。合法的“错捕错判”应适用刑事补偿责任。国家赔偿案件适用“赔礼道歉”的裁判思路应以“致人精神损害的”作为裁量空间，区分合法原因行为和违法原因行为引起的“错捕错判”，在认定过错的基础上适用“赔礼道歉”这一责任承担方式。[18]我们赞成这种观点，违法原因导致的执法过错（特定受害人）或服务瑕疵（不特定公众），是公安机关负责人赔礼道歉的前提。综上所述，我们认为，给付行政、内部行政领域亦应建立相应系统完备、科学合理的公安机关负责人赔礼道歉制度，详见下表二。 侵害行政、刑事司法程序（国家赔偿） 外部行为 （特定受害人） 公安负责人赔礼道歉制度 对应的警察职务行为 授益行政（行政许可等） （不特定公众）内部行为（纪律处分）（二） 公安机关负责人赔礼道歉制度的法律体系和具体内容 1．法律层面，在《人民警察法》中做原则性规定，明确公安机关负责人赔礼道歉制度之原则。《国家赔偿法》、《治安管理处罚法》、《道路交通安全法中》应当明确规定：公安机关及其人民警察违法行使职权（在行政程序、刑事程序，治安管理，道路交通管理等），侵犯公民、法人和其他组织合法权益的，应当赔礼道歉；造成损害的，应当依法承担赔偿责任。公安机关负责人赔礼道歉从法律性质上而言，应当是一种民事责任。且以刑事或行政违法为前提，附带的一种民事法律责任。2． 行政法律规范层面，在《公安机关组织管理条例》、《公安机关督察条例》，部门规章《公安机关督察条例实施办法》、《公安机关人民警察纪律条令》和其他规范性文件《公安部机关领导干部问责暂行办法》（2010年7月）中加以具体、详细的规定。虽然《公安部机关领导干部问责暂行办法》已将责令公开道歉作为对公安部机关领导干部问责的方式之一，但其相关内容过于原则、笼统（可操作性不强），适用对象亦未周延至各级公安机关（对基层仅有指导意义而无实际效力）。3． 公安机关负责人赔礼道歉制度的具体内容。 （1）道歉主体：公安部党委印发《公安部机关领导干部问责暂行办法》，适用于部机关各局级单位领导班子成员及其内设机构的负责人，部直属单位参照执行。推而广之，我们认为，各级公安机关负责人（法定代表人），主要是地市级和县区级公安机关负责任人是赔礼道歉法定主体（公安部、厅级领导较少负责具体案件、警事的处置和协调工作，主要是宏观层面的决策、部署、监督、指导等）。因公安机关实行的是首长负责制，应以厅局长亲自道歉为原则，委托公安机关其他负责人（如政委或主管副职负责同志）道歉为例外。（2）道歉事由：包括《国家赔偿法》中侵犯公民人身权 （特定受害人） 的行政程序和刑事程序所规定的事项；《公安部机关领导干部问责暂行办法》涉及的相关内容；公安机关提供的涉及社会公众生产生活 （不特定公众）的重大管理和服务内容（如车辆年检、驾驶证年审服务、身份证件、出入境证件的办理等事项），因过错或不可抗力导致延误的，造成重大社会影响的情况等；以及公安机关内部行政行为给民警造成严重精神损害的情形。（3）道歉对象：因公安机关及其工作人员（民警或警务辅助人员等）严重违法犯罪或违纪行为，导致重大人身伤亡或重大财产损失的受害的公民、法人和其他组织。受害的公民死亡，其继承人和其他有扶养关系的亲属是道歉对象。受害的法人或者其他组织终止的，其权利承受人是道歉对象。 （4）道歉形式：公开道歉（不特定对象）、不公开道歉（特定对象）。已公开道歉为原则，不公开道歉为例外。（5）道歉方式：口头道歉、书面道歉、网上道歉、电话道歉。一般以当面口头道歉为原则，其他道歉方式为例外。可辅助以精神抚慰金的形式，以期弥补和慰籍由此给受害人造成的精神创害。需要特别注意的是，赔礼道歉时必须真心诚意的表达歉意，坦陈工作中的过错瑕疵、失误和疏漏，并庄严承诺将采取积极的补救措施。以期求得对方的谅解、民众的支持。（6）道歉期限：应当自相关（法律或纪律）责任明确之日起，七个工作日内作出。特殊情况，可以延长至十五个日。时间拖得越长，势必影响道歉的实际效果。 4. 公安机关负责人赔礼道歉制度建构的类型化区分。（表三） 事项类型道歉对象道歉形式侵害行政刑事司法程序特定对象公开道歉或私下道歉（涉众型）授益行政不特定对象公开道歉内部行为特定对象私下道歉 【参考文献】版权所有，请勿转载！
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