加强律师协会建设 催生行业管理新生态
来源：律师守望者 作者：律师守望者 发布时间：2017-05-15
摘要：加强律师协会建设 催生行业管理新生态王进喜 我国律师管理体制是随着社会、经济情势的变迁而不断变化的。改革开放之后，中国律师制度的恢复和重建是一种国家行政行为，因此，1980年制定的《律师暂行条例》的基本性质就是律师行业的行政组织法。中华全国律师协
|
加强律师协会建设 催生行业管理新生态王进喜 我国律师管理体制是随着社会、经济情势的变迁而不断变化的。改革开放之后，中国律师制度的恢复和重建是一种国家行政行为，因此，1980年制定的《律师暂行条例》的基本性质就是律师行业的行政组织法。中华全国律师协会虽然于1986年成立，但是其功能仅仅定位为“维护律师的合法权益,交流工作经验,促进律师工作的开展，增进国内外法律工作者的联系”。律师协会作为一个组织，不论是在组织建设上还是在法律授权上，都尚未具备发挥作用的组织体系和能力。1993年12月，国务院批准了《司法部关于深化律师工作改革的方案》，该方案在前面十年改革的基础上明确提出了两结合的体制构想，即从我国的国情和律师工作的实际出发，建立司法行政机关的行政管理与律师协会行业管理相结合的管理体制。经过一个时期的实践后，逐步向司法行政机关宏观管理下的律师协会行业管理体制过渡。该方案就司法行政机关的行政管理与律师协会的行业管理进行了初步的分工。由此，律师管理的两结合体制初步形成。1996年《律师法》正式确立了司法行政机关监督指导和律师协会行业管理相结合的管理模式。这种管理模式，在很大程度上淡化了对律师的行政管理色彩，体现了律师业进行行业管理的特点。2007年10月，第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议对《律师法》进行了较为全面的修订。这次修订，进一步确认和完善了司法行政机关行政管理与律师协会行业管理相结合的体制，在关于律师协会的具体条文上，《律师法》在对“律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织”的规定未行修改的情况下，扩大了律师协会的职权，其中第46条明确规定，律师协会应当履行的职责包括“制定行业规范和惩戒规则”，以及“对律师、律师事务所实施奖励和惩戒”、“受理对律师的投诉或者举报,调解律师执业活动中发生的纠纷，受理律师的申诉”，并且“律师协会制定的行业规范和惩戒规则，不得与有关法律、行政法规、规章相抵触”。因此，律师协会在律师行业的管理权上有了进一步的扩展。总之，经过30余年的建设，我国律师协会的职能与组织架构建设取得了重要的成绩。党的十八大以来，中华全国律师协会和各地律师协会认真履行法定职责，为维护社会公平正义、推进国家法治建设、促进经济社会发展作出了重要贡献。但是在立法层面和实践层面，律师协会的职能与组织架构建设也存在一些影响律师行业长远发展的问题。这主要表现在律师协会组织机构还不够健全、行业规范和惩戒规则还不够完善、自律管理能力需要进一步提升、职能作用有待进一步发挥等。十八届四中全会决定要求“加强律师事务所管理，发挥律师协会自律作用，规范律师执业行为，监督律师严格遵守职业道德和职业操守，强化准入、退出管理，严格执行违法违规执业惩戒制度。”这些要求，本质上都是围绕律师管理提出的要求。在这样的背景下，司法部《关于进一步加强律师协会建设的意见》（以下简称《意见》）的出台正逢其时，既是充分发挥律师协会作用的重要举措，更是落实党的十八届四中全会重要改革任务、深化律师制度改革的重要内容。在《意见》的指导下，在理论、立法和实践层面，律师协会的组织建设、日常管理将发生一系列新的变化。第一，律师职业行为规范建设与执行将实现常态化。1996年《律师法》明确规定：“律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织。”这一规定一直承袭至今。长期以来，理论和实践都对律师协会是社会团体法人强调的多，而对律师协会的自律性强调的少。忽视或者不重视《律师法》赋予律师协会的法定管理职责。这在实践中主要表现为落实《律师法》规定的法定职责的律师协会组织机构还不够健全，作为自律常态手段的行业规范和惩戒规则还不够完善，律师协会自律主动性还不够强，自律管理能力需要进一步提升，职能作用有待进一步发挥。如前所述，2007年《律师法》扩大了律师协会的规制性职权，与此同时，中国律师队伍迅猛发展，迄今为止已逾30万人，十八届四中全会也明确规定律师队伍是社会主义法治队伍的重要组成部分，提出了从律师中选任法官、检察官等法律职业人员的制度设计。因此，社会对律师在社会主义法治建设中不可或缺的重要地位和角色有了更为深刻的认识，律师协会的行业管理职权和管理责任有了进一步发展。如果不在律师协会的组织机构、管理手段、管理能力方面加强律师协会的建设，很难相信律师协会能够胜任其法律规定的职责。《意见》的相当篇幅都可以从加强律师协会的规制职能角度来理解。例如，《意见》提出将健全律师不良执业信息记录披露制度,推动律师执业行为规范和惩戒工作体系进一步完善。《意见》指出，应当进一步加强律师协会纪律建设，健全完善律师不良执业信息记录披露和查询制度，建立健全符合律师行业特点的惩治和预防腐败体系，完善律师实习制度，健全完善律师执业活动的考核制度。这些举措将进一步强化律师协会的自律职能，推进律师职业行为规范建设与执行的常态化，对律师协会职能的有效发挥和律师队伍的科学发展具有重要意义。第二，律师协会规制职能与代表职能的关系将进一步明晰。1996年《律师法》明确规定：“律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织。”所谓律师是社会团体法人，是指律师协会是广大律师利益的代表组织，所谓律师协会是自律性组织，是说律师协会同时是律师行业的规制主体，是在代表国家对律师行业进行管理。然而，这两种职能是存在一定冲突的。2013年中华全国律师协会《关于进一步加强和改进律师行业惩戒工作的意见》就曾指出，目前律师行业惩戒工作中还存在着一些问题和不足，表现之一就是“一些地方律师协会思想认识上存在着‘家丑不外扬’的想法和‘从轻处罚就是保护律师’的认识，因此，对违规行为能从轻就从轻，能不追究就不追究，大事化小，小事化了，使违规违纪行为得不到应有的惩戒，惩戒工作失之于宽，失之于软”。这就是“规制者为被规制者所俘获（regulatory capture by the regulated）”现象，是是立法规定的律师协会规制职能与代表职能关系界限不清晰的表现。2007年《律师法》第46条规定，律师协会应当履行下列职责：（1）保障律师依法执业，维护律师的合法权益；（2）总结、交流律师工作经验；（3）制定行业规范和惩戒规则；（4）组织律师业务培训和职业道德、执业纪律教育，对律师的执业活动进行考核；（5）组织管理申请律师执业人员的实习活动，对实习人员进行考核；（6）对律师、律师事务所实施奖励和惩戒；（7）受理对律师的投诉或者举报，调解律师执业活动中发生的纠纷，受理律师的申诉；（8）法律、行政法规、规章以及律师协会章程规定的其他职责。上述职责中律师协会的行业代表功能与律师协会的规制功能是混杂的，律师协会的规制职能并不突出。这在一定程度上表明，立法者对于律师协会诸功能的地位、关系是缺乏足够意识的。针对上述问题，《意见》规定要进一步加强纪律建设。要“健全完善投诉受理、调查、听证处理、复查申诉等工作程序，加大对律师违法违规行为查处力度，做到有投诉必受理、受理必调查、违规必惩戒、处理结果必回复。加强行政处罚与行业惩戒的工作衔接。”与此同时，《意见》在组织建设、制度建设、经费保障等方面，都突出了加强律师协会规制职能建设的重要性。《律师法》是据以界定律师协会职能和组织架构的基础文件。没有清晰的立法界定，就不可能有科学的管理实践。为了保证律师协会规制职能的充分得到实现，未来应当对《律师法》的相关规定进行修改。在律师协会的职责上，应当形成以律师协会的规制职责为首要任务，职责系统、全面，各职责界限合理清晰的职责体系。与此同时，在律师协会的组织建设上，应当加强与规制职能相对应的组织机构建设，在人员、组织、经费等方面切实加强律师协会的自律能力。第三，两结合管理体制将进一步深化。《律师法》第4条规定：“司法行政部门依照本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导。”司法行政机关对律师协会的监督，应当是代表国家对律师协会承担的各项职能的监督。然而，《律师法》对于司法行政机关如何对律师协会进行监督，没有作出任何规定。换言之，尽管《律师法》就律师协会的职责进行了规定，但是对律师协会履行职责的情况没有涉及绩效考核机制，从而使得司法行政机关无法对律师协会依法进行监督。从实践来看，司法行政部门对律师协会往往采取行政管理方式，律师协会被视为司法行政部门的下属部门。例如，基层律师协会与同级司法行政机关律师管理部门还存在相当的重合，造成律师协会缺乏独立活动能力。这种监督方式，背离了两结合管理中司法行政机关进行宏观管理的初衷，导致司法行政机关与律师协会之间的关系、权限纠缠不清。司法行政机关如何扮演好监督者、指导者，是律师管理体制的大问题。因此，在《律师法》就律师协会的规制职能设定了科学、可行目标的情况下，司法行政机关应当监督律师协会对这些目标的落实情况，以及律师协会未履行、未充分履行其职责情况下的处罚措施。《意见》在司法行政机关对律师协会的监督方面做了更为明确的规定。《意见》指出，各级司法行政部门要强化各项规范制度的监督执行，组织开展对律师协会、律师事务所和律师执行有关法律法规规章的专项检查，针对检查中发现的问题，督促有关律师协会、律师事务所和律师切实抓好整改，保证各项规范制度得到贯彻落实。各级司法行政部门要把加强律师协会建设列入重要议事日程，经常听取协会工作汇报，及时研究解决协会工作中遇到的困难和问题。要支持律师协会依法依章程履行职责，充分发挥协会行业自律管理和服务作用。健全完善司法行政部门律师工作管理机构和律师协会之间的重要情况沟通机制，进一步提高律师工作管理水平。与此同时，《意见》也强调了司法行政机关在完善保障政策方面的重要职责。《意见》要求各级司法行政部门要积极协调有关部门，为律师协会开展工作提供必要的支持，进一步研究解决律师协会秘书处人员编制、经费的有关问题。这些规定，将司法行政机关对律师协会监督、指导工作进行了细化，有利于实现对律师协会监督、指导的常态化和规范化。各级司法行政机关应当认真落实，通过制定规范性文件厘清对律师协会进行监督、指导的范围、程序和责任，在人力、物力、财力方面为律师协会的建设提供切实支持，并对实践经验加以总结，从而最终在立法中确定监督的范围、监督的目标、监督的程序，实现两结合管理体制的进一步深化。
|
