从“委派”一词看司法权的不当扩张

法律随笔从“委派”一词看司法权的不当扩张——法释〔2011〕5号司法解释第二条第二款用词的辨析“委派”一词引起《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》(法释〔2011〕5号，2011年3月21日经最高法院审委会第1515次会议通过，自2011年3月30日施行，以下简称《司法确认程序司法解释》）。该司法解释第二条第二款规定：“人民法院在立案前委派人民调解委员会调解并达成调解协议，当事人申请司法确认的，由委派的人民法院管辖。”笔者认为，最高法院的司法解释作为昭告全国通行的规范的解释性法律文件，在该两处使用的“委派”一词欠妥，有违相关法律规定，因为“委派”即委托安排、委托派遣之意。尽管仅仅是涉及一个词汇使用的小事，可从中不难窥见公权力（包括司法权）不当扩张的现实问题。机构性质认识从《中华人民共和国民事诉讼法》（2007年10月28日第十届全国人大常委会第三十次会议修订，以下简称《民事诉讼法》）第十六条第一款：“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织”，以及《中华人民共和国人民调解法》（2010年8月28日经第十一届全国人大会常委会第十六次会议通过，自2011年1月1日起施行，以下简称《人民调解法》）第七条：“人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织”的规定，不难看出：人民调解委员会是村民委员会、居民委员会、企业事业单位根据需要设立的、调解民间纠纷的群众性自治组织，不属于国家机关（包括审判机关）或事业单位，也不属于仲裁委员会等依法享有特定纠纷处置权的类司法机构，更不同于一般意义上的非政府组织。彼此关系界定在界定人民政府、人民法院与人民调解委员会法律关系时，《民事诉讼法》第十六条第一款用了一个“指导”的词汇。而颁布在后的《人民调解法》，作为专门规范人民调解工作的基本法律，其第五条规定：“国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。”由此可见，人民政府（司法行政机关）与人民调解委员会的关系，应该是“行政指导”关系；人民法院与人民调解委员会的关系，应该是“业务指导”关系。所谓“指导”，乃指示教导、指点引导之意。基于行政管辖权行使的特征，其应该是主动与被动相结合的公权力，由此对前述“行政指导”的内涵进行合理延展，至多可以将“行政指导”关系理解为一种含有“领导”意味的指导关系；而基于司法管辖权行使的特征，其应该是被动与中立相结合的公权力，即使勉强从“业务指导”的内涵做扩大性延伸，无论如何也不能从中得出含有“领导”意味的指导关系，由此可见，人民法院对人民调解委员会依法并不具有所谓的“委派”权。而且，从《民事诉讼法》第十六条第三款：“人民调解委员会调解民间纠纷，如有违背法律的，人民法院应当予以纠正”的规定来看，人民法院对人民调解委员会的工作（主要是针对其工作成果的调解协议）而言，是基于司法审查权的被动纠正权力。行权视角错误结合上面的分析，我们再来审视《司法确认程序司法解释》第二条第二款规定中的两处“委派”用词，不难看出该司法解释包含的意蕴有：1）人民调解委员会是从属于司法机构的附属机构，或者属于司法权延伸的范围，该机构应“从属”于法院，受法院“管理”或“领导”，而不是前面相关法律规定的“业务指导”关系；2）人民法院对人民调解委员会工作的此类所谓“管理”或“领导”权力（这里已经不仅是法定的“业务指导”权力或称职责），不但体现在人民调解委员会的工作（主要是指作为其工作成果体现的调解协议）进入司法程序后，基于司法审查权的被动纠正这一显而易见的司法权力行使过程，更体现在远未进入司法程序之前的人民调解自治过程。从“委派”用词包含的前述意蕴来看，有司法审判权主动介入到民间纠纷自治处理阶段的意味，意图压缩私权利自治的合法空间，甚至有越俎代庖之虞。诚如此，则背离了司法审判权消极、被动行使的中立地位，极易造成以私权利为主要基础的人民调解制度（民间纠纷自治处理程序）实施空间的过分挤压，掣肘了私权利的正当行使，让公权力超越法定边界而给私权利带来意外损害，使类似“委派”一词所蕴含或彰显的积极、主动行使司法权的善意付诸实施的结果事与愿违——司法权的不当扩张乃至恣意妄为，与私权利依法享有的自治空间被非法挤压。所以，不论从语法修辞，还是法律逻辑的角度，都可以得出两处“委派”用词所表露的人民法院过度扩张行使司法权的视角是错误而极其有害的。此类用词体现的意蕴是于法无据而应坚决摒弃的，也应该引起诸如人大常委会法工委等国家立法机构对看似鸡毛蒜皮的此类小问题的重视。正确处理相互关系很明显，人民法院作为国家司法机关，其与人民调解委员会这一群众性自治组织的关系，只能限定于《人民调解法》第五条明确规定的“业务指导”关系，绝不能借用司法解释的形式，超越司法权本身的法定边界，以“委派”的名义进行不当的扩张。再看看《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》（法释〔２００４〕１２号，２００４年８月１８日经最高法院审委会第１３２１次会议通过，自２００４年１１月１日起施行，以下简称《民事调解司法解释》）第三条：“根据民事诉讼法第八十七条的规定，人民法院可以邀请与当事人有特定关系或者与案件有一定联系的企业事业单位、社会团体或者其他组织，和具有专门知识、特定社会经验、与当事人有特定关系并有利于促成调解的个人协助调解工作。经各方当事人同意，人民法院可以委托前款规定的单位或者个人对案件进行调解，达成调解协议后，人民法院应当依法予以确认”，以及第四条：“当事人在诉讼过程中自行达成和解协议的，人民法院可以根据当事人的申请依法确认和解协议制作调解书。双方当事人申请庭外和解的期间，不计入审限。当事人在和解过程中申请人民法院对和解活动进行协调的，人民法院可以委派审判辅助人员或者邀请、委托有关单位和个人从事协调活动”的规定，即使粗略地从词语的内涵上分析，也很容易看出：“邀请”不外乎邀约、请求之意，是请求他人做某件事的意思；“委托”乃指把事情托付给别人或别的机构办理的意思；“协调”是使某人或某事配合得适当的状态；而“委派”却是委托安排、委托派遣之意。显而易见：同样属于最高法院相关的司法解释，《民事调解司法解释》的前述两条规定却准确地厘清了相关的法律关系，科学地区别使用了“邀请”、“委托”、“协调”与“委派”等词汇，这显然有别于《司法确认程序司法解释》第二条第二款那样轻率或错误使用“委派”一词；作为颁布在后的司法解释，《司法确认程序司法解释》毫无理由地混淆了“委派”与“邀请”、“委托”、“协调”等词汇的内涵；即使起草者使用该“委派”一词纯属无意，但其作为权威司法解释文件的用词，误导执法者乃至公众是显而易见的：阅读该司法解释的人很难对该词汇凸显的与相关法律规定相悖的司法权不当扩张意蕴视而不见。人民调解委员会这一群众性自治组织对民间纠纷的处理模式，既是对我国几千年民间纠纷处理传统合理内核的继承，又是依法行使以私权利为基本内涵的自治权利的体现。人民调解委员会是以调解方式促成一定范围内民事纠纷的和平解决，只要其调解工作特别是作为调解工作成果的调解协议，不违背国家法律的强制性规定，不损害第三方的合法权益，不违背公序良俗，行使行政权的人民政府、行使司法权的人民法院都该对此依法予以支持并尊重。因为以协商调解的方式处理民间民事纠纷，较之诉讼、仲裁等法定纠纷处理程序而言，人民调解更能体现出良好的经济效益与社会效益，能更好地兼顾公平与效率的辩证关系，符合自愿原则及民法赋予公民、法人等民事主体对自身民事权利实施依法处分的原则，也符合执政党目前大力宣传并着力倡导的和谐社会目标。所以，如果任由公权力（包括司法权、行政权）越过自身的法定边界而恣意扩张，最终必然会因此导致过度膨胀的公权力对私权领域的不当挤压和不法损害。特别说明其实，笔者也是在学习《司法确认程序司法解释》时偶然发觉“委派”一词似乎欠妥的，在此只不过以该词汇使用上可能存在的草率或错误作为谈论话题的引子，并非是仅针对区区单个用词是否贴切而吹毛求疵，而是由此引申联想到：在社会主义市场经济条件下，关注公权力（包括行政权、司法权在内）合理边界的界定问题，出于担心其一旦超越法定边界进行任何形式的人为扩张，将无法避免给私权利造成非法干涉与不法损害，或将导致行使国家权力的结果与法律既有规定内涵的意外疏离。笔者意在由此抛砖引玉，唤起有关立法者、法律解释者、执法者乃至法律学人对此类深层次问题的重视与研究——这才是笔者拟写本文的初衷。

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