未定稿：什么是或不是“现场处罚” ——申广林诉晋城交警支队道路行政处罚一案评析
来源：夜雨行人 作者：夜雨行人 人气： 发布时间：2017-03-17
摘要：目次：一、 引言二、 基本案情、争点与问题整理（一） 基本案情与争点归纳（二） 行政机关与法院的认识分析三、 评析（一） 当场处罚程序界定（二） 行政简易程序的价值探讨（三） 现行立法下的合理进路四、 结语 摘要：行政处罚简易程序，是一种对违法事实
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目次：一、 引言二、 基本案情、争点与问题整理（一） 基本案情与争点归纳（二） 行政机关与法院的认识分析三、 评析（一） 当场处罚程序界定（二） 行政简易程序的价值探讨（三） 现行立法下的合理进路四、 结语 摘要：行政处罚简易程序，是一种对违法事实确凿，有明确法律依据的轻微违法案件，当场做出的处罚程序。可在本案中，晋城交警支队在用电子摄像头取证的情况下，非当场对申广林适用简易程序做出了处罚，并且得到了一、二审法院的支持。笔者认为裁判不合理，在分析此案的基础上，还探讨了行政简易程序的价值，为行政机关在现行法律框架下提出了建议 关键词：行政处罚，当场，简易程序，价值，合理进路 一、 引言我国《行政处罚法》第五章规定了三种处罚程序，即简易程序、一般程序和听证程序。简易程序又称当场处罚程序，《行政处罚法》第33条规定：违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。但在实践中，对这一条的适用产生了越来越多的争议，本文即将探讨的就是典型的一例。理论界和实务界也在呼唤一个更健全、适用更广泛的一般意义上的行政简易程序（而不仅仅是行政处罚简易程序）。 二、 基本案情、争点与问题整理（一） 基本案情与争点归纳2011年4月26日14时22分晋城交警支队通过交通技术监控设备收集到3幅E13326牌号小型轿车在富士康路口西车道的交通行为违法图像。2012年6月5日，晋城交警支队在违法处理大厅，在对申广林驾驶证和车辆行驶证核对的基础上，依据上述3幅图像向申广林作出了编号为140500-1900771490的《公安交通管理简易程序处罚决定》，申广林在该决定书上签了字。该决定认定申广林在富士康路口西不按交通信号灯规定通行，违反了《道路交通安全法》第三十八条第一种行为、《道路交通安全法实施条例》第三十八、四十、四十一、四十二、四十三条的规定，依据《道路交通安全法》第一百一十四条、第九十条、山西省实施《道路交通安全法》办法第七十三条第八项的规定，决定罚款200元并记3分。同时，申广林缴纳了200元罚款。申广林不服晋城交警支队作出的道路交通行政处罚决定，提出行政复议申请，晋城市人民政府作出［2012］36号行政复议决定，维持了该行政处罚决定。2012年10月，申广林不服晋城交警支队的道路行政处罚决定，向山西省高级人民法院法院提起行政诉讼。本案审查的是交警支队的行政处罚决定是否合法，笔者归纳了三个争议焦点：①申广林在红灯亮时右转通行是否违法；②晋城交警支队提供的3幅照片证据是否合法；③晋城交警支队适用当场处罚程序对申广林进行处罚是否合法。本文仅就争点③所涉及的问题展开讨论。（二） 行政机关与法院的认识分析晋城交警支队认为，《道路交通安全法》相对于《行政处罚法》属“新的规定”和“特别规定”，被上诉人适用《道路交通安全法》对申广林采用简易程序进行处罚，符合《立法法》的规定。[1]二审法院认为，《行政处罚法》和《道路交通安全法》均属最高立法机关制定的法律，属于同一位阶法律。《道路交通安全法》与《行政处罚法》相比，其规定属特别规定。按照《立法法》第八十三条的规定，特别规定与一般规定不一致的，应适用特别规定。晋城交警支队依据《道路交通安全法》第一百零七条、公安部《道路交通安全违法行为处理程序规定》第五十条的规定，并无不妥。[2]初审法院认为，简易程序主要是对违法事实确凿并有法定依据，对违法行为人处以法定小额罚款或者警告的，当场作出行政处罚的程序。该程序并非必须现场处罚。晋城交警支队适用简易程序对申广林的交通违法行为进行处罚，符合《行政处罚法》有效管理交通秩序，规范人们行为的的立法原则。故依据最高人民法院《关于执行中华〈人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回申广林的诉讼请求。[3]笔者认为，《行政处罚法》是由人大通过的行政基本法，而《道路交通安全法》是由人大常委会通过的行政特别法，《行政处罚》第33条关于行政处罚简易程序的规定是封闭式的，适用特别法的前提是不与基本法相抵触，故交警支队与一、二审法院适用《道路交通安全法》是对《行政处罚法》的“逃逸”。若是说对于人大立法与人大常委会立法（狭义的法律）位阶是有争议的话，那把“当场处罚”说成是与“现场处罚”不同义的话就完全是对法律的篡改。《道路交通安全法》[4]和公安部《道路交通安全违法行为处理程序规定》[5]规定的简易程序明显均为现场处罚程序。 三、 评析（一） 当场处罚程序界定《现代汉语词典（第6版）》中对“当场”的释义为：就在那个地方和那个时候；对“现场”的释义为：发生案件、事故或自然灾害的场所以及该场所在发生案件、事故或自然灾害时的状况。我们发现二者除词性不同外，基本是同义的，所以从文义解释来说，当场处罚就是在现场进行的处罚。且在《行政处罚法》第34条规定：执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书；行政处罚决定书应当当场交付当事人。显然行政处罚简易程序就是现场做出的，否则如何做到当场调查，当场决定，当场送达？至于立法者为何将行政处罚简易程序定位为现场处罚，笔者不知道。但从规范意义上分析，将行政处罚的当场处罚程序与一般程序相比较，可能更能说明问题。 1.现场处罚，对违法行为的“查”与“处”合一。现场执法的交警一般在发现违章后，立马将当事人拦下进行了教育和处罚，面对确凿的证据，当事人可能当场就承认，事情便得到了解决。而非现场处罚是查处分离的，把原本几乎同步完成的取证、认证过程切割为两个步骤，这样会导致很难认定实际违法的责任人（实践中，车辆可能被偷被盗，甚至是套牌车和遮挡车牌等，各种情况都会发生），背离了“责任自负”的法律原则。行政机关为了“追到责”因而在《道路交通安全法》[6]中规定了车辆所有人和管理人的法律责任，“巴掌”明显打错了地方。 并且，非现场处罚，“查”与“处”之间一般有一段时间跨度，这将会导致很多问题。例如，责任人可能抱着侥幸心理继续违章，以为未被发现，行政执法人员没有起到及时的教育与惩戒作用；当事人对当时的轻微违法事实可能会遗忘，无法很好行使抗辩的权利，当事人甚至完全不知道违法事实，谈何抗辩？以上非现场处罚却适用简易程序导致的情况的出现不符合行政效率的原则。而上述问题却均可在现场处罚及时得到矫正和解决。 2.简易程序要求：①发现轻微违法事实且证据确凿；②依法做出处罚决定；③当场交付处罚决定书；④报所属行政机关备案。普通程序主要包括：①立案；②调查取证；③审查；④做出处罚决定；⑤送达处罚决定书。在必要时，还会召开听证会，并且在做出处罚决定之前，当事人都能有效行使抗辩权。对此，林鸿潮副教授认为：尽管简易程序省略了一般程序的若干环节，但它并不是残缺的，仍然包含了一套完整的实施过程，也包括调查检查、决定、送达三个基本环节，只不过这些环节与一般程序比起来简略了许多。[7]虽然如此，但是笔者认为正是这些省略的内容才是需要关注的重点，我们发现当场处罚对证据要求不高，当事人为自己辩白的机会会少很多，行政执法者的调查决定受到监督的可能性更低，权力滥用的可能性更大，更容易侵犯到行政相对人的合法权益。根据《行政诉讼法》第82条，被诉行政行为是被诉行政行为是依法当场作出的，法院可以适用简易程序。可见，在诉讼程序上对适用当场处罚程序的案件的处理也给了法官更大的裁量权。这些都构成了限制适用当场处罚程序的原因。反观本案，交警支队在2011年4月26日14时22分是用摄像头记录下了申广林的违法行为，直到2012年6月5日才对申广林做出行政处罚，与违法事实发生距一年零一个月之久，却适用的是当场处罚程序，作出了编号为140500-1900771490的《公安交通管理简易程序处罚决定》，明显是不合法的。（二） 行政简易程序的价值探讨行政程序的价值受到了学界越来越多的关注，一般认为行政程序有规范行政权行使的功能，且有其自身独立的价值。但是简易程序的价值受到的关注较少，一般认为仅作“它能提高行政效率，降低执法成本”[8]的简单表述，并未作深入探讨。但是行政程序的价值并不等同于行政简易程序的价值，行政简易程序相对于行政程序而言，它的价值着重体现在“简易”二字上，缘何简易才能体现出它的价值核心。提高行政效率、降低执法成本以期更好的维护公共利益当然是简易程序的价值基础之一，但不是全部。张淑芳教授认为：行政简易程序的价值在行政法诸制度中是独树一帜的,即是说,行政简易程序在行政法中是一个相对独立的制度,它既独立于行政程序之外,又独立于行政行为之外。[9]并且她进一步将行政简易程序的价值概括为：第一，降低程序成本的价值；第二，缩短行政过程的价值；第三，拓宽行政裁量权的价值；第四，使行政相对人信服行政权威的价值。[10]我们发现在张淑芳教授那里行政简易程序的价值得到极大地丰富与拓展，相比之前的观点丰盈了不少。但笔者认为，不管是之前较为粗糙的观点还是张淑芳教授的观点均偏向于行政主体的立场。殊不知，行政相对人对行政行为也有普遍的“高效率”的要求与期待。行政简易程序对行政相对人而言也有减轻负担的功能。但是与之匹配的还应考虑到，需要尊重和赋予行政相对人一定的选择权。如此，行政简易程序的价值才能得到全面客观的阐述和更好地实现。（三）现行立法下的合理进路 从其它国家关于行政处罚的程序规定来看，英国对于轻微交通违章的责任追究采用的是刑事追诉程序[11]，韩国对于交通事犯采用一种名为“通告处分”的处罚程序，由行政长官通过明示理由，做出制裁，若接受通告处分的在一定期限内拒不履行通告内容，便展开刑事诉讼程序。[12]与中国相似的是，奥地利也有行政处罚的简易程序，可以不经审讯径行予以处罚或警告，但是只限于3天以下行政拘留及2000先令以下罚款；但是奥地利行政处罚程序是介于司法程序与行政程序之间的程序，带有很强的司法性。[13]可见，虽然其它国家在一定程度上也有简化程序的需求，但是对更简易“行政程序”的适用所持态度是非常谨慎的。 由于历史原因，我国行政权“一家独大”，职能广泛，不仅承担着行政管理的职能，还承担大量行政案件的处理工作，所以我们可能不能像西方一些法制发达的国家那样适用司法或半司法的程序来处理轻微的行政处罚案件，这也是本文讨论合理进路的基点之一。 对于无法或不适合现场处罚的轻微行政违法案件，完全可以根据合法电子设备取证的照片进行立案，通过短信、电子邮件和邮寄的方式（当然要完善相对人的登记信息管理）送达拟处罚的通知，附送照片证据，告知违法时间、地点和抗辩权利等，通过各种回执“听取”当事人的抗辩，之后再据此获得的证据资料决定是否进行处罚，送达处罚决定书。在技术上完全是可能的，并且也不繁琐，成本也不高。这样就能在现行法律框架下，作出合法合理的行政处罚决定了。 四、总结在实践中，像晋城交警支队那样采用简易程序非现场进行处罚的绝对不是个例，甚至已经成为车主们的“常识”了。而执法者的处罚程序无疑是不合法的，侵犯了当事人的合法权益，应该尽快予以纠正。 我们发现实践中也确实出现了扩大行政简易程序适用条件与范围的需求，关于不当适用简易程序的纠纷也越来越多，行政简易程序的价值也受到更深的认识。但是当前学术界对此的研究成果还不够多。 笔者通过探讨“申广林诉晋城交警支队道路行政处罚”这一典型案例以期向学界介绍行政处罚简易程序在实践中“滥用”问题严重，却鲜少受到关注的问题。并且笔者相信行政简易程序本身也是一个很有价值的议题，值得学界深入研讨。 [1] 见（2013）晋行终字第13号行政判决书[2] 同上[3] 同上[4] 从该行政法规第一百零七条的规定来看，此法所称的简易程序为在现场实行的处罚程序。[5] 从该规章第四十二、四十三、四十四条的规定来看，简易程序完全是用在现场处罚中的。[6] 第114条：公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处罚。[7] 见林鸿潮：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，2015年8月第1版，p153.[8] 见应松年主编：《当代中国行政法（上卷）》，中国方正出版社，2005年1月第1版，p870[9] 见张淑芳：《论行政简易程序》，载于《华东师范大学学报》，2010年02期，p131[10] 同上引，p131—p134[11] 参见张越编著：《英国行政法》，中国政法大学出版社，2004年6月第1版，p477[12] 参见[韩]金东熙：《行政法Ⅰ》，赵峰译，中国人民大学出版社，2008年8月第1版，p357[13] 参见应松年主编：《当代中国行政法（上卷）》，中国方正出版社，2005年1月第1版，p868正文部分和页下注①
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