王贵松：雷洋案中不应忽视的行政执法问题
来源：张春生 作者：张春生 人气： 发布时间：2017-03-17
摘要：转载研究 2016年12月23日，北京市丰台区人民检察院对雷洋案五名涉案警务人员玩忽职守案依法作出不起诉决定，并告知雷洋家属可向上一级人民检察院申诉或者直接提起刑事自诉。作为行政法的研究者，我无法判断检察机关对涉案警务人员“犯罪情节轻微”的认定是否
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转载研究 2016年12月23日，北京市丰台区人民检察院对雷洋案五名涉案警务人员玩忽职守案依法作出不起诉决定，并告知雷洋家属可向上一级人民检察院申诉或者直接提起刑事自诉。作为行政法的研究者，我无法判断检察机关对涉案警务人员“犯罪情节轻微”的认定是否妥当，无法预测雷洋家属的申诉或自诉能否真正启动诉讼程序，我更关注的是本案中公安机关的行政执法问题，公安机关一开始就是作为卖淫嫖娼的治安案件对雷洋进行查处的。公安机关执法的违法性问题与涉案警务人员的刑事责任问题密切相关，但更具有一般性，不容忽视。一、雷洋案行政执法行为的违法性一个合法的执法行为须具备主体合法、权限合法、程序合法、形式合法等基本要素。雷洋案行政执法的合法性，主要涉及以下几个问题。首先，便衣执法的问题。为了树立人民警察良好形象、确立行政执法的公信力，《公安机关人民警察着装管理规定》第4条规定，“公安民警有下列情形之一的，不着装：（一）执行特殊侦查、警卫等任务或者从事秘密工作不宜着装的；（二）工作时间非因公外出的；（三）女性公安民警怀孕后体型发生显著变化的；（四）其他不宜或者不需要着装的情形”。而第3条规定，“除规定情形外，公安民警在工作时间应当着装”。由此可见，着警服执法是原则，便衣执法是例外。第4条第4项的“不宜着装”是一个不确定法律概念，但也并非可随意解释，其所能囊括的情形应当与前三项情形具有类似性。抓捕嫖娼案在警察实务中一般被理解为“不宜”着装的情形，但如此理解，多数情形下的警察执法似乎均不宜着装，着警服执法反倒成为例外。而且，在雷洋案中，警务人员并非进门执法，而是在附近蹲守，便衣的必要性甚微。其次是执法程序的问题。在便衣执法的情形下，便衣警察行使职权的前提要件就是表明身份。丰台区人民检察院在查明的事实中指出：涉案警务人员“示明警察身份后进行盘查”；在使用手铐约束时，“再次向雷某示明身份”。但需要进一步确认的是，“示明警察身份”的方式是仅为口头告知，还是出示了身份证件？根据《人民警察法》第9条规定，“为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查”。按照规定，着警服执法是原则，故而，着警服执法的警察要进行盘查，都需要出示相应证件，便衣执法就更应严格要求。丰台检察院负责人在答记者问中说，“出示警官证表明警察身份”。但其证据或许只是警务人员的陈述。如果警方按照法定程序表明身份后，采取盘查等措施时，公民就有配合的义务。反之，公民的反抗就是正当防卫，而非阻碍执法。根据《人民警察法》第9条规定，“为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查；经盘问、检查”；“有现场作案嫌疑”或者“有作案嫌疑身份不明的”，“可以将其带至公安机关，经该公安机关批准，对其继续盘问”。对于当场盘查的要求较为宽松，有“违法犯罪嫌疑”，经出示证件即可盘查。而带回公安机关的继续盘问则相对严格，须经公安机关批准。但在“情况紧急”时，可事后补办批准手续（《行政强制法》第20条、《公安机关办理行政案件程序规定》第44条）。雷洋案大致处于完成第一个阶段的当场盘查，然后带回公安机关的环节。在出示相应证件后，应当认为其程序合法。再次，“作案嫌疑”的证明问题。无论是当场盘问还是带至公安机关继续盘问，法律都是要求具有“违法犯罪嫌疑”或“作案嫌疑”，但并未要求有证据证明这种嫌疑。对于当场盘问，因为对当事人的影响较小，所以对于“违法嫌疑”的证明程度不应要求过高。而对于带至公安机关继续盘问，因为会给当事人的人身自由等造成较大的威胁，所以，对于“作案嫌疑”应当具有一定程度的证明。那么，仅凭雷洋出现在足疗保健店外，是否就意味着其有嫖娼嫌疑呢？不能否定这种嫌疑，警方就是可以盘查的。但要带回公安机关继续盘查，一开始连足疗店都没有进入，后来也没有带着雷洋进入足疗店指认现场，就很难说雷洋是具有“作案嫌疑”的。因为任何一个人出现在足疗店门外，都有可能被警方带走，之后足疗店的任何“作案工具”都可能被用来证明嫖娼行为。即便事后证明被警方带走者并非嫖客，证明了清白，也侵犯了被带走者的人身自由和正当程序的合法权益。最后，粗暴执法的问题。文明执法也是行政执法的基本要求之一。丰台检察院负责人认为，“在执行公务过程中存在使用膝盖压制颈面部、脚踩颈面部等过度控制手段以及辱骂、掌掴雷某面部”。“在发现雷某身体出现异常后”，“仍采用拽拉手铐链等方式，继续进行执法活动。”这种行为对于控制人身明显不必要，严重违反比例原则，其违法性已无异议。二、雷洋案行政执法行为的国家赔偿责任丰台区人民检察院认定，“邢某某等五人在执行公务活动过程中，不正确履行职责，存在不当执法行为，执法行为超出合理限度，致执法对象发生吸入性窒息；不履行职责，在发现雷某身体出现异常后，未及时进行现场急救、紧急呼救和送医抢救，致执法对象未得到及时救治，以致发生死亡结果”。而丰台检察院负责人认为，“检察机关综合全案证据认为，雷某不是被邢某某等涉案警务人员故意殴打致死，雷某体表的擦挫伤均为非致命伤，但邢某某等涉案警务人员的不当履职行为与雷某死亡这一严重后果之间存在直接因果关系，雷某自身在饱食状态下的剧烈而持续的抗拒行为等与死亡结果的发生亦密切相关。”但是，“超出合理限度”执法行为已不能定性为“不当履职行为”，应当认定为违法履职行为。根据《国家赔偿法》第3条第3项的规定，行政机关及其工作人员“以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的”，“受害人有取得赔偿的权利”。 膝盖压制颈面部、脚踩颈面部等手段已非控制雷洋身体所需的手段，应可认定为殴打。如果从警务人员执法行为的一体性角度，不将控制雷洋身体的整个行为分割开，那控制行为也符合《国家赔偿法》第3条第1项规定的“违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的”行为。雷洋死亡与违法履职行为的因果关系已得到确认，应当成立国家赔偿责任。当然，丰台检察院负责人指出，“雷某自身在饱食状态下的剧烈而持续的抗拒行为等与死亡结果的发生亦密切相关”。但即便如此，也只能说是两因一果，并不影响国家赔偿责任的成立，警务人员违法履职行为之外的因素只是会影响国家赔偿责任的大小而已。因而，雷洋家属有权根据《国家赔偿法》向北京市公安局昌平分局请求国家赔偿。三、公安机关执法的合法性值得重视雷洋案之所以引起全民关注，不仅仅是因为一条生命的逝去，更是对警察执法合法性的质疑，而警察执法的合法性则关乎所有可能成为其执法对象的自由和安全。从行政法的角度来说，关注的不是雷洋是否嫖娼，而是公安机关执法是否合法的问题；关注的不是几个警务人员在执法中的法律责任行为，而是公安机关在办案中的执法权限、执法程序。很显然，不是雷洋有嫖娼行为，公安机关的任何执法行为就能被合法化了。公安机关的执法行为要遵循行使公权力的法定规则，否则即构成违法。其执行行为不仅要符合法定职权和法定要件，也要符合正当程序、比例原则的要求。依法执法不仅关乎案件当事人的生命和财产，也关乎任何可能成为案件当事人的公民的自由和安全，甚至也关乎执法机关自身的形象和安全。当然，我们也看到，雷洋案发生后，公安部也在着力进一步规范警察执法行为。自2016年7月1日起，按照《公安机关现场执法视音频记录工作规定》（公通字〔2016〕14号），对于当场盘查等若干现场执法活动，公安机关应当进行现场执法视音频记录。这对于规范公安机关现场执法活动、维护当事人合法权益具有重要意义。如此，将有助于揭开有无出示证件等谜团，而不是仅仅通过将警务人员的陈述作为“优势证据”就来认定事实。另外，目前，《人民警察法》也启动了修改程序，这将有助于从源头上合理配置警察权限、规范警察执法活动。作者简介王贵松，法学博士、中国人民大学法学院教授
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