国家赔偿法判解研究（行政赔偿篇）
来源：社会本位 作者：社会本位 人气： 发布时间：2017-03-17
摘要：国家赔偿法判解研究（行政赔偿篇） ——行政诉讼起诉期限与国家赔偿时效关系 国家赔偿法中行政赔偿内容占据半壁江山，实务中行政赔偿与行政诉讼往往交织在一起，对裁判者而言，首要任务是从诸多法律和司法解释中厘清、认定原告诉请起诉期限和赔偿时效，决定是
|
国家赔偿法判解研究（行政赔偿篇） ——行政诉讼起诉期限与国家赔偿时效关系 国家赔偿法中行政赔偿内容占据半壁江山，实务中行政赔偿与行政诉讼往往交织在一起，对裁判者而言，首要任务是从诸多法律和司法解释中厘清、认定原告诉请起诉期限和赔偿时效，决定是否予以驳回，以提高司法效率维护裁判权威。最高院《陈嗣浩与汕头市人民政府申诉行政裁定书》【（2015）行监字第1507号）】、《李清志与汕头市人民政府申诉行政裁定书》【（2015）行监字第1506号】、《庄丽华与汕头市人民政府申诉行政裁定书》【（2015）行监字第1504号】等行政案件均因劳动员工安置问题，与同一被告汕头市人民政府发生行政争议，其中有关解决行政诉讼起诉期限与行政赔偿时效问题的认定和处理方法，值得学习和借鉴。 一、案情简介（以《陈嗣浩与汕头市人民政府申诉行政裁定书》【（2015）行监字第1507号）】为例）再审申请人陈嗣浩原是国有企业公元感光材料工业总公司（以下简称公元公司）的员工。1998年公元公司与美国伊士曼?柯达公司组建柯达（中国）股份有限公司（以下简称柯达公司）并设立汕头分公司，由柯达公司收购公元公司的部分资产，并拟接收620名公元公司员工（后实际接收506人）。1998年4月6日，汕头市政府听取了公元公司职工分流安置方案及安置费用计划的汇报后，就有关问题进行研究并形成1998年第18次《市政府工作会议纪要》（以下简称1998年会议纪要）。其中第二条第2款表明“公元公司所有干部职工，除被柯达公司聘用的620人外，一律按照国家有关政策规定进行分流安置。具体分流安置办法由驻厂清算组协同公元公司制订方案并报市政府批准后执行。被柯达公司聘用的员工不能领取安置费，由市劳动局根据我国的有关劳动条例与柯达公司签订协议，确保这部分员工在合资企业的合法权益”。陈嗣浩系被柯达公司接收聘用的人员之一，故未领取安置费。2012年9月19日，原公元公司职工、后被柯达公司接收聘用的人员之一翁灿炘通过申请政府信息公开，获取上述会议纪要。翁灿炘、陈嗣浩等人随即以1998年会议纪要侵害了其合法权益为由，向汕头市政府提出行政赔偿申请。2013年1月5日，汕头市政府作出不予赔偿决定书。2013年3月，翁灿炘、陈嗣浩等原公元公司员工陆续向广东省汕头市中级人民法院（以下简称汕头中院）提起诉讼，请求确认汕头市政府1998年会议纪要和不予赔偿决定书违法，并予以撤销；判决汕头市政府赔偿经济补偿金（以工龄计算基数）及利息。2013年12月20日，汕头中院分别作出（2013）汕中法行初字第185-207号、第208-221、257-336号行政裁定，以陈嗣浩等人的起诉已经超过5年的法定起诉期限为由，驳回起诉。陈嗣浩等人不服，向广东高院提起上诉，该院于2014年5月19日作出（2014）粤高法行终字第440-528号、530-556号行政裁定，以同样的理由驳回上诉，维持原裁定。林俊茂等5人仍不服，向广东高院申请再审，该院于2014年7月22日作出（2014）粤高法审监行申字第95-99号通知，驳回林俊茂等5人的再审申请。后陈嗣浩等人向广东省人民检察院申请检察监督，2014年12月5日，广东省人民检察院作出粤检行不字（2014）78、79号民事行政检察不支持监督申请决定，认定（2014）粤高法行终字第440-528号、530-556号行政案件不符合监督条件。陈嗣浩等人仍不服，向最院申请再审。最高院经审查，驳回陈嗣浩的再审申请。裁判理由可归纳为以下几个方面：一、本案为一并提起行政赔偿之诉。赔偿请求人向人民法院请求行政赔偿时，可以单独提起行政赔偿诉讼或者在提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求。单独提起行政赔偿诉讼与一并提出行政赔偿请求的区别在于，行政行为的违法确认和赔偿处理是否在一个诉讼程序中予以解决。同时，行政行为具有违法性是承担赔偿责任的前提，如果行政行为已被确认为违法，赔偿请求人再向人民法院提起行政赔偿诉讼，即为单独提起行政赔偿诉讼；如果行政行为未被确认为违法，赔偿请求人在向人民法院对该行政行为提起撤销之诉的同时，提出赔偿请求的，则属于一并提出赔偿请求。二、再审申请人的起诉已经超过了法定的起诉期限。因法律对单独提起行政赔偿诉讼和一并提出赔偿请求分别规定了不同的起诉期限，再审申请人在提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求，根据法律和司法解释的规定，应当适用行政诉讼起诉期限的规定。执行行政诉讼法司法解释第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。据此，对涉及不动产之外的其他具体行政行为提起诉讼的起诉期限，自作出之日起最长不得超过5年。本案被诉1998年会议纪要系上述司法解释中规定的“其他具体行政行为”，应当适用从作出之日起最长不得超过5年的规定。再审申请人于2013年向人民法院起诉，明显超过了起诉期限。三、被告不予行政赔偿的决定不具有可诉性，其实质是申请行政赔偿。国家赔偿法第十四条第二款规定：“赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼”。该条款是关于单独提起行政赔偿诉讼的起诉期限的规定，不予赔偿决定作为先行处理行政赔偿请求的程序性行为，不具有脱离行政赔偿请求的独立可诉性，即使在诉讼请求中提出撤销不予赔偿决定，其实质仍是申请行政赔偿。遵循上述最高院裁判思路，笔者认为在处理行政诉讼起诉期限与行政赔偿时效关系上，应理解以下几点：一、具体行政行为和行政事实行为区分在救济程序上意义行政行为有具体行政行为、抽象行政行为和行政事实行为之分。除了抽象行政行为不引起行政赔偿外，具体行政行为和行政事实行为都能引发行政诉讼和行政赔偿诉讼。但法律对具体行政行为和行政事实行为救济程序有着不同的规定。在单独提起行政赔偿诉讼时，因具体行政行为引起的行政赔偿，以赔偿义务机关确认违法为前置程序；因行政事实行为引起的行政赔偿，赔偿请求人可直接提起行政赔偿诉讼，法院判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。 当然，赔偿请求人要求赔偿，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。但赔偿请求人在一并提出情形下，因具体行政行为和行政事实行为性质不同，行政判决形式也大相径庭。由于行政事实行为不存在法律效力问题，因而其裁判结果通常表现为确认判决和给付判决，而不会涉及撤销判决、变更判决等与具体行政行为有关的判决形式。二、国家赔偿时效与行政起诉期限的转换通说认为，行政赔偿诉讼适用《行政诉讼法》的一般规定以及《国家赔偿法》的特别规定及有关司法解释。《国家赔偿法》第三十九条一款规定：赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。第十三条规定：赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关决定赔偿的，应当制作赔偿决定书，并自作出决定之日起十日内送达赔偿请求人。赔偿义务机关决定不予赔偿的，应当自作出决定之日起十日内书面通知赔偿请求人，并说明不予赔偿的理由。第十四条规定：赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。如上所述，行政赔偿诉讼有单独提起和一并提起之分。单独提起行政赔偿诉讼，首先要经过行政违法确认程序。赔偿请求人应当自知道或应当知道权利被侵犯之日起两年内向赔偿义务机关提出请求，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关逾期未作出是否赔偿决定，或赔偿请求人对赔偿决定内容有异议，或对不予赔偿决定有异议，可以自期限届满之日起或自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向法院提起行政赔偿诉讼。从这里可以看出，为期大约五个月的法定期限，应当在《行政诉讼法》规定的起诉期限六个月（法律另有规定除外）以内。国家赔偿时效在此转化为行政诉讼期限。在一并提起行政赔偿诉讼情形下，应当直接适用行政诉讼法有关起诉期限规定。《行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。这里有个最长起诉期限限制，无论当事人是否知道或应当知道权利损害，对不动产案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年的，提起诉讼将被驳回。在一并提起行政赔偿诉讼情形下，行政事实行为也应受到《行政诉讼法》第四十六条规定最长起诉期限限制。由于行政事实行为不发生行政法律关系变动结果，对其评价只有确认合法与否，不存在撤销、变更问题。因此，法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。 应当注意的是，在单独提起行政赔偿诉讼情形下，如果行政行为未被确认为违法，对具体行政行为而言，赔偿请求人在向人民法院提出提起撤销之诉的同时提起赔偿请求的，属于一并提出赔偿请求。对于行政事实行为行为而言，在赔偿义务机关拒不确认致害行为违法情况下，赔偿请求人可直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。两种情况下，都不能以《国家赔偿法》第十四条规定为由，否定行政诉讼法最长起诉期限限制。
|
