案源不足：我国行政审判的最大发展障碍
来源：南门徙木的法律博客 作者：南门徙木的法律博客 人气： 发布时间：2017-03-17
摘要：法院改革新思维 【连载】第78期 |案源不足：我国行政审判的最大发展障碍文︱南门徙木（微信公众号fyggxsw)《法院改革新思维》百度阅读链接《法院改革新思维》一书已在百度阅读独家发布，可点击上面链接即可前往阅读。目前我国的行政审判机构设置模式是在普通
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法院改革新思维 【连载】第78期 |案源不足：我国行政审判的最大发展障碍文︱南门徙木（微信公众号fyggxsw)《法院改革新思维》百度阅读链接《法院改革新思维》一书已在百度阅读独家发布，可点击上面链接即可前往阅读。目前我国的行政审判机构设置模式是在普通法院系统内部设立行政审判庭专司行政案件的审理。这种设置模式有两个弊端，一是由于当前地方人民法院在我国地方国家机关权力架构体系中处于相对弱势地位，使得行政审判庭很难有足够的地位和权威依法审判行政案件，地方人民法院作出的行政判决公信力普遍偏低。一个重要的佐证是，2002年以来，我国行政案件的上诉率一直在30%左右徘徊，远远高于同期民事和刑事案件的上诉率。二是导致当前我国大多数地方中、基层人民法院行政审判案源普遍不足。一、2008年至2011年各省、自治区、直辖市法院审结行政案件情况各省、自治区、直辖市高级人民法院每年都会在工作报告中公布本地区当年审执结各类案件的情况，各省、自治区、直辖市的年鉴也会详细公布当年该省份审执结各类案件的情况。笔者花费相当时间对各省份2008至2011年审结行政案件数量进行搜集，并制作出如下明细表：表一：2008年至2011年各省、自治区、直辖市审结行政案件数量明细表表一是对各省份高级人民法院公布的各年份审结行政案件数量的直接记录，由于各省份公布数据所包含行政案件的范围并不统一，为便于研究，笔者对表一中的一审行政案件数据和一、二审行政案件数据进行“加工”，推算出相应的“各类”行政案件数据。推算后的结果详见下表二：表二：2008年至2011年各省、自治区、直辖市审结各类行政案件数量明细表从表二可知，目前各省、自治区、直辖市审结行政案件数量差别很大，最高的山东省是最低的西藏自治区的500倍（其中2010年为接近1000倍）。就2008至2011年各省审结各类行政案件数量平均值来看，山东省年审结行政案件数量占全国的21.9%，其次是河南和广东，分别占11.5%和6.2%，上述三省份审结行政案件数量占全国总量的40%。31个省份中，年审结各类行政案件500件以下的省份3家，1000至2000件之间的省份4家，2000至3000件之间的8家，3000至5000件之间的5家，5000至6000件之间的5家，6000至10000件之间的4家，1万件至2万件之间的1家，超过3万件的法院1家。总体来看，年审结行政案件1000件至6000件之间的省份最多，全国共有22家，占71%。二、各省、自治区、直辖市平均每个法院和平均每个行政审判庭审结行政案件情况笔者通过2008年至2011年各省、自治区、直辖市审结各类行政案件数量明细表（即表二）和各省、自治区、直辖市法院设置情况明细表（详见下表三）计算出了各省、自治区、直辖市平均每家法院和每个行政审判庭审结行政案件数量（详见下表四）。表三：各省、自治区、直辖市法院设置情况明细表表四：2008至2011年各省、自治区、直辖市平均每家法院审结行政案件数量明细表由表四可以观察出如下信息：1、从2008至2011年四年间各省、自治区、直辖市每家法院年均审结各类行政案件数量来看，平均每家法院年均审结案件少于5件的省份有2个，10件至20件之间的省份有8个，20件至30件之间的省份有4个，30件至40件之间的省份1个，40件至50件之间的省份5个，50件至60件之间的省份各有4个，60件至100件之间的省份有2个，100件至200件之间的省份有3个，200件以上的省份只有2个。其中北京平均每家法院年均审结案件数量是西藏的450倍，是青海的100倍，是甘肃、宁夏和新疆的约30倍。总体来看，平均每家法院年均审结行政案件低于20件的省份有10个，接近三分之一，平均每家法院年均审结行政案件10件至60件之间的省份全国共有22家，占71%。三、行政案源不足严重影响行政审判的科学发展（一）行政诉讼案源不足现状概述截至2002年5月28日，全国法院行政审判庭共计3227个。至2007年10月31日，全国共有行政审判人员12034人，行政审判法官8482人（其中庭长1689人，副庭长1792人，审判员3961人，助理审判员1040人）。[1]而2008至2011年，全国法院分别审结各类行政案件143548件、154916件、166572件、171320件，平均每名行政审判法官2008至2011年分别审结案件16.9件、18.3件、19.6件、20.2件。事实上，许多行政审判法官每年审结的案件数低于全国平均数。当前，西藏平均每个法院每年审结的行政案件数不足1件，青海不足5件，甘肃、宁夏和新疆不足15件，云南、山西、江西、陕西、黑龙江五省份不足20件，即使这些法院只有1名行政法官，其办案效率也低得令人震惊。事实上，如果按照2007年的数字，全国3227个行政审判庭有行政法官8482人，平均每个行政审判庭法官人数也接近3人（2.6名）。因此实践中上述省份行政审判法官的真实办案效率可能更低。2008至2011年全国平均每家法院年均审结行政案件在20至50件之间的省份有10个，接近三分之一。假如上述省份各法院行政审判庭按配备法官3名计算，则其行政法官的年办案数量在7件至17件之间。目前，我国大多数民事、一线刑事法官年审结案件数量都超过100件，一些法官甚至达到二三百件。而与此形成鲜明对比的是，大多数行政法官的年办案数量不足20件，个别地方甚至不足5件，其办案效率仅为普通民事法官的五分之一、十分之一甚至更低。在我国，大多数行政法官办案效率较低，并不是因为行政案件相对于刑事案件和民商事案件更加难办从而需要消耗更多的司法资源，也不是由于行政法官主观上的惰性和办案能力上的不足，而是由于客观上没有足够的案源。在一些行政案源充足的地方，其行政审判法官的办案效率较高，比如，2009年，山东省临沂市中级法院7名行政办案法官办结案件772件，人均结案110.3件；山东潍坊市各基层法院行政法官人均办案91.6件，泰安和济宁以及聊城三地区各基层法院行政法官人均办案数分别为88.8件、82.7件和80.3件。[2]事实上，如果有足够的案源，绝大多数行政法官的年审结案件数量有望在短期内大幅提升。一个明显的例证是，许多中西部地区法院的行政法官，年办案数量只有十几件甚至几件，而进入案源充足的一线大城市法院行政庭工作后，其每年结案数量很快超过百件。（二）国家赔偿案件和非诉行政执行案件不足以改变行政审判案源不足现状根据相关法律或司法解释的规定，国家赔偿案件的审理和非诉行政执行案件的审查工作由行政审判庭负责（各级法院国家赔偿委员会办公室大多设在行政审判庭）。我国目前每年审结的国家赔偿案件数量很少，2011年，我国各级人民法院共审结刑事赔偿案件868件，同比上升33.95%;审结非刑事司法赔偿案件1167件，同比上升51.36%；审结行政赔偿案件4751件，同比下降18.97%。以上共计6786件，平均每个省份212件、每个地级市（中级法院）18件，每个县级行政区域（基层法院）2件。由于目前我国国家赔偿案件数量较少，根本不足以改变当前行政审判案源不足的现状。目前我国法院实行行政非诉案件审查与执行相分离的制度，行政非诉执行案件立案审查职能由行政审判庭行使，执行职能由执行局行使。近年来，全国各级法院行政非诉执行案件呈逐年递减的趋势：2008年，全国各级法院共有239870件行政非诉执行案件通过行政审判庭的审查进入执行程序，执结242115件（含旧存，下同）；2009年上述数字分别为193923件和200065件；2010年，全国各级法院共裁定执行行政非诉执行案件183828件，执结188903件；2011年，全国各级法院共执结行政非诉执行案件169945件。司法实践中，行政审判庭对行政非诉执行案件的立案审查采取的是以书面审查为主，以召开听证会听证为辅的审查方式，其中大多数案件不会召开听证会。由于以书面审查为主，行政非诉执行案件审查立案的工作量比行政诉讼案件要小得多。对于行政审判法官来讲，有时审查10件行政非诉执行案件的工作量也不一定有1件行政诉讼案件的工作量大。因此，笔者认为，虽然全国各级法院行政审判庭每年要承担的20万件左右的行政非诉案件审查立案工作任务，但其工作量并不大，充其量也就相当于再增加三四万件行政诉讼案件，根本不足以缓解我国行政审判案源不足的现状。（三）行政案源不足对行政审判和法院工作的影响2011年全国行政诉讼结案数量再次刷新历史纪录，一审结案同比增长5．05％[3]。但即使这样，全国许多基层法院行政诉讼案件数量仍然只有二三十件甚至十几件、几件。案源不足导致了一系列问题：一是由于案件太少，许多地方基层人民法院的行政审判庭只有1名或2名法官，无法组成合议庭，审理案件时不得不临时从其他审判庭借人或者找人民陪审员来充数，而临时借来的法官又大多没有从事过行政审判，行政审判的质量无法保障。二是行政法官年均审结案件数与民事和刑事法官相比明显偏低，导致法院内部工作量分配的严重失衡，造成行政法官人才资源的严重闲置和浪费，也人为加剧了民事和刑事审判工作的案多人少矛盾，造成基层法院“忙的人忙死、闲的人闲死”的尴尬局面。三是由于行政案件数量偏少，一些法院让行政审判庭兼职审理民商事案件或其他案件，模糊了行政审判庭与其他业务庭室的界限，使行政审判庭的建制名存实亡。四是行政争议所蕴含的问题往往具有较强的专业性和技术性，且往往涉及大量的行政法规以及行政裁量权的行使，行政法官往往需要在大量的、长期的案件审理后才能掌握行政审判的真谛，处理好促进依法行政与维护相对人合法权益之间的关系。而我国当前大多数中基层法院由于行政案件数量少、行政审判人员少，再加上案件类型相对单一，行政法官很难在办案中积累足够的审判经验，也缺乏相互学习交流审判经验和心得的对象，从而不利于行政法官业务技能和行政审判质量的的提升。五是由于案件较少，一些地方法院领导对行政审判工作不够重视甚至长期不管不问，任其自生自灭，严重制约了行政审判工作的科学发展。[1]最高人民法院副院长江必新：《“官”民矛盾的和谐治理——中国行政审判的回顾与前瞻》，载《人民论坛》，2008年12期。[2]最高人民法院选编：《全国法院第七次优秀司法统计分析评选活动获奖作品集》，2010年10月编著。[3]《人民法院工作年度报告（2011年）》，人民法院出版社出版，第37页。
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