监察委员会对司法生态的可能影响 _闲庭信步

司法改革，是近十多年来朝野一直讨论得非常热烈的话题。
　　改革的标准是什么?什么意义上的制度改变可视为改革?从实质上看，只有触及权利、权力与利益的调整与重新分配，方称得上真正意义上的制度改革。以这种标准审视改革，多年来真正称得上司法改革的措施并不多。员额制在法官、检察官内部重新划分权力与利益，巡回法庭制度将最高人民法院的权力在一定空间范围内进行分配，监察委员会制度在国家机关内部重新分配权力，此三者可谓真正涉及权力与利益重大调整的司法制度改革。

　　监察委员会制度改革，从试点方案的提出到最高国家权力机关出台授权法律，动作迅速。2016年11月初，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在三省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。《方案》指出，党中央决定，在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作。由省(市)人民代表大会产生省(市)监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关。党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，建立健全监察委员会组织架构，明确监察委员会职能职责，建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制，强化对监察委员会自身的监督制约。《方案》强调，国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系，履行反腐败职责，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。

　　2016年12月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，监察体制改革获得最高国家权力机关的正式授权。《决定》明确，在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权。将试点地区人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生;监察委员会副主任、委员，由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。

　　对于监察委员会的职权，《决定》规定：试点地区监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察;履行监督、调查、处置职责，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。为履行上述职权，监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。

　　《决定》通过后各试点单位加快了监察委的组建步伐。2017年1月11日至12日召开的中共浙江省第十三届纪律检查委员会第六次全体会议为浙江省的监察体制改革明确了时间表，1月底将完成省级监察委的组建。此次试点监察体制改革，其目的是为在全国推进国家监察体制改革探索积累经验，相信很快就会在全国范围内推行试点的监察委员会制度。

　　监察委员会制度改革，其核心就是将检察机关的职务犯罪侦查权转移至重新组建的监察委员会，监察委员会由原行政监察部门、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合而成，党的纪律检查委员会与监察委员会合署办公。监察委员会作为一项对国家权力尤其是职务犯罪侦查权的重新配置与调整的重大制度改革，势必会对司法与辩护生态产生不可忽视的影响。

　　对于司法工作人员履职而言，其行为会受到监察委员会的有力监督，司法廉洁度可能因此获得一定程度的提升。监察委员会不仅可以监督其是否存在违纪行为，监督检查其依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，还可以调查其是否存在违法犯罪行为，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为，并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的移送检察机关依法提起公诉。在这样的全方位监督之下，司法工作人员行使职权时，会更加小心谨慎，这有利于提高司法公正度。

　　对于监察委员会管辖范围以外的刑事案件而言，法院可在一定程度上摆脱检察机关的约束，刑事辩护有可能获得相对更好的效果。在正常的司法环境下，刑事辩护的主战场应当在法庭，通过法庭调查来查清案件事实，依据庭审认定的事实来对案件作出判决，然而不少刑事案件进入审判程序后，法官却不愿甚至不敢依据事实与法律裁判案件。对此，法官的一个重要理由，就是案件由检察院公诉，而检察院又具有职务犯罪侦查权，担心依法对案件作无罪判决会遭致检察机关以查办职务犯罪相威胁的报复。现今检察机关已没有职务犯罪侦查权，对于监察委员会管辖范围以外的刑事案件，法官下判时已无需担心检察机关可能的报复。在这种制度背景下，法官是否会对此类案件更多地听从自己的内心，让刑事辩护取得更好的效果呢?

　　对于监察委员会管辖的刑事案件而言，鉴于监察委员会的特殊性，辩护与司法将出现新的变化。由于大家都知道的原因，对于监察委员会查办的职务犯罪案件，当事人家属很可能更愿意从办案单位所在行政区以外的地方聘请律师。因此之故，职务犯罪辩护将出现“上提一级”的现象，职务犯罪辩护的案源将集中于地级市及省城律师，北京律师也可能因此而获得更多的职务犯罪案源，县(含县级市、区)城律师将逐渐退出职务犯罪辩护市场。

　　与此同时，《决定》规定监察委员会对职务“犯罪嫌疑人”采取的强制措施是“留置”，而没有逮捕，这是否意味着在留置期间辩护人无法会见“犯罪嫌疑人”。由于监察委是一个集违纪、违法与犯罪调查权于一体的机构，监察委员会留置公职人员时，该公职人员还不一定被定位为“犯罪嫌疑人”，基于这个理由，律师会见的法律路径可能被彻底堵死。不仅如此，《决定》还规定：“对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉”，而不是“移送检察机关审查起诉”。这是否意味着，检察机关不能对监察委员会移送的案件进行审查，以决定是否提起公诉，而只是履行一个“依法提起公诉”程序。

　　更重要的是，《方案》提出：“建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制”，由此就产生一个问题，《刑事诉讼法》第7条规定的“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约”的原则，是否适用于监察委员会与司法机关?在这样的制度设置下，职务犯罪辩护的空间可能被进一步压缩。这对职务犯罪刑事辩护会产生两方面的影响：一方面可能会因为职务犯罪辩护的效果有限，导致职务犯罪案件聘请律师的需求下降;另一方面可能会使强烈要求律师辩护的职务犯罪案件战线拉长，基于辩护策略的考虑，为了跳出职务犯罪侦查主体所在司法管辖区，法庭辩护的主战场将从一审延至二审乃至再审。

　　监察委员会的成立与运作，对于检察机关而言乃切肤之痛，检察院的前景因此呈不明朗状态。我国宪法第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”国家法律监督机关的核心职能是监督国家法律得到统一正确实施，国家公职人员是国家法律的具体实施者，因而法律监督的主要对象是国家公职人员行使职权的行为。监察委员会制度，则是将最具有刚性、最重要的法律监督权——职务犯罪侦查权，从检察院转移到监察委员会。职务犯罪侦查权，再加上对公职人员违纪与违法行为的调查权，监察委员会已在实际上取得了远比此前检察院更大的法律监督权。可以这么说，在试点地区，监察委员会已取代检察院成为真正意义上的法律监督机关。当监察委员会制度在全国推开时，国家法律监督机关就在实质上易主了。

　　我国宪法确立了人民代表大会之下的“一府两院”体制。《决定》规定，监察委员会由本级人民代表大会产生，对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。自此，将形成“一府一委两院”体制，其中，政府是国家的行政机关，监察委员会是国家的法律监督机关，法院是国家的审判机关。那么，检察院的宪法地位是什么?

　　如果检察机关找不到一个能与审判机关并列的宪法地位，再次修改宪法时，很可能就是“一府一委一院”制了，其中的“一 院”将是法院，而不是检察院，检察院将面临丧失现有宪法地位而被肢解的命运。检察院要维持与法院同样的宪法地位，唯一的办法，就是正视现实，审时度势，转变论述，抛弃曾经极度迷恋的“监督”鸦片。

　　在职务犯罪侦查权被剥离后，检察机关的权力可分为两类：一类是公诉权，包括刑事公诉、民事公诉与行政公诉;另一类是诉讼监督权，包括立案监督、侦查监督、审判监督与执行监督。对于检察机关而言，在宣传论述上就面临一个选择，是以公诉权为主轴，还是以诉讼监督权为重心?

　　我们注意到，在2017年1月14日的全国检察长工作会议上，最高人民检察院检察长曹建明的话语论述已悄然发生变化，不再提以前的“加强法律监督 维护公平正义”口号，转而使用“加强检察监督”这一表述。在检察机关的公诉权与诉讼监督权这两类权力中，公诉权无疑更具优势，更有主动性，而诉讼监督权与监察委员会的一般监督权相比，显得微不足道。不仅如此，通常所讲的针对公安机关的立案监督与侦查监督，在很大程度上也是为刑事公诉服务的，而审判监督、死刑复核监督只是公诉权的自然延伸而已，执行监督在去掉自侦权后已无实质内容。

　　检察机关要取得与审判机关相并列的地位，就是要突出其公诉权属性，将检察机关定位为一个为了国家与公共利益提起诉讼的国家公诉机关，其主要职能包括刑事公诉、民事公诉与行政公诉。在刑事公诉方面，要不断向前拓展，提升调查取证的能力、增强调查取证的权力，逐渐取得职务犯罪以外刑事案件的侦查指挥权，将刑事警察从公安机关剥离出来，作为检察机关的辅助机构;在民事与行政公诉方面，抓紧总结经验，在《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》的基础上，推动民事诉讼法与行政诉讼法的修改，在国家基本法律层面确定民事与行政公诉权，并逐渐拓展其范围。在此基础上，形成刑事、民事与行政公诉三足鼎立之势，与法院的刑事、民事与行政审判完全相对应。如若检察机关仍然恋恋不忘自身并无优势的“监督”职能，其结局只能是面临被取消、被肢解的命运。

　　可见，监察委员会的设立，是一项真正牵动各方权力与利益的重大制度改革，这一制度改革将深刻影响司法生态。司法工作人员将因此而更为审慎地行使职权，从而提升司法公正度;法院对公安机关侦查的案件在审判时将因此而更为自由，此类案件的辩护效果可能会得到一定程度的改善;职务犯罪案件的辩护空间则可能被进一步压缩，并导致职务犯罪案件异地聘请辩护人现象的出现;检察机关的走向因此变得不明朗，选择以“公诉权”还是“监督权”为重心进行官方论述，考验着检察机关高层的智慧，也影响到检察机关的存亡。

　　读者如果足够细致，可以发现，中共中央的《方案》与全国人大常委会的《决定》，在表述上存在一个明显的区别：《方案》明确监察委员会与纪委合署办公，《决定》中则没有这样的表述。这就说明，待条件成熟时，在反腐败取得阶段性成果，腐败高发态势得到有效遏制之后，法律上存在监察委员会与纪委分开办公的可能。

　　我们期待着反腐败进入常态后，监察委员会与纪委分开办公那一天的到来，这符合小平同志在上世纪八十年代提出的“党政分开”政治制度改革方向。谁说不可能，万一实现了呢!

   （来源：厚启刑辩丨作者：邓楚开）