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文/玉品健 在一起人民警察因公牺牲认定纠纷中，不幸死亡民警的遗属向公安局申请认定因公牺牲，以便获得抚恤优待，但公安局认为因公牺牲认定不属于行政行为，拒不予以认定。遗属对公安局的行政行为不服，诉至法院，没想到法院竟然也以因公牺牲认定不属于行政行为、该纠纷不属于法院受案范围为由，驳回了原告的起诉。 那么，因公牺牲认定到底是不是行政行为呢？因公牺牲认定纠纷是不是法院的受案范围呢？笔者详细论述如下。 一审法院在驳回起诉的裁定书中这样写道：根据《人民警察抚恤优待办法》第一条、第六条、第十一条的规定，“可以得出认定人民警察因公牺牲，是一种激励和奖励制度，是政法机关对人民警察遗属的抚恤优待”，由此认为“原告的起诉不属于人民法院的受案范围”并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（三）项裁定驳回上诉人的起诉。 我认为，一审法院混淆了“抚恤优待”与“奖惩任免”的意义。从行政法律相关规定来看，“抚恤优待”从来都是一个行政行为，如《行政复议法》第六条第一款第（十）项规定“申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的”，属于行政复议的受案范围。即行政机关有依法发放抚恤金的义务，如果行政机关没有依法发放的，行政相对人可以向复议机关申请复议。可见“抚恤优待”是行政机关应当履行的行政行为。再如，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十）项规定：“认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的”，属于行政诉讼的受案范围。根据这一规定，行政机关有义务向符合法定条件的行政相对人支付抚恤金，如果没有依法支付，行政相对人可以诉至法院。可见，《行政诉讼法》同样把“抚恤优待”视为行政机关必须履行的行政行为，而不是行政机关对行政机关工作人员进行奖励、任免等内部管理行为。一审法院认为“抚恤优待”、“因公牺牲的认定”纠纷不属于人民法院的受案范围是对法律理解的不当。其驳回原告的起诉与法律规定是不相符的。 一审法院在原裁定书中又认为：“人民警察因公牺牲，除由所在单位的县级以上政法机关审查确认外，还应由同级人民政府民政部门复核，实施监督。因此，认定人民警察因公牺牲，需经两个部门即政法机关审查确认和民政部门复核才能完成。”据此可知，一审法院认为因公牺牲的认定是需要人民警察所在县级以上政法机关确认的，而已故人民警察所在县级以上政法机关正是县公安局——它是个行政机关，故此推定，一审法院在逻辑上实际上是承认对因公牺牲的审查确认是县公安局的一项行政职能的，其后面又认为系属于“行政机关对行政机关工作人员进行奖励、任免”显然前后矛盾、错误理解了法律的规定。 同上，一审法院认为“认定人民警察因公牺牲，需经政法机关审查确认和民政部门复核才能完成”。据查，关于“国家机关工作人员、人民警察因公牺牲性质确定”事项，在广西壮族自治区范围内民政系统各级官方网站上，各机关均将该事项列为其“权力清单”——行政审批的行政职权范围，比如广西民政厅官网、南宁市武鸣区民政局官网、贵港市人民政府官网、合浦县人民政府官网等。民政系统将该事项列入行政审批的职责范围，可见在民政系统里属于具体行政行为，而政法机关的审查确认是因公牺牲认定必不可少的一个环节或者说是属于行政审批的上游行政确认行为，故应当同属于具体行政行为。一审法院认为因公牺牲认定不属于人民法院受案范围明显与事实不符、与法律规定相违背。 另外，因公牺牲抚恤优待与“奖惩”怎可同日而语？《行政诉讼法》第十三条将“行政机关对行政机关工作人员进行奖励、任免等决定”排除在行政诉讼受案范围，但因公牺牲抚恤优待明显不属于行政机关对其工作人员的奖励，尽管认定为因公牺牲并对遗属发放抚恤金具有激励作用，但从本质上来讲，认定因公牺牲并予以抚恤应当是对于公务员牺牲的一种赔偿或者补偿。《侵权责任法》、《工伤保险条例》对于非公务员因工致残、致死的赔偿、补偿做出了明确规定，因公牺牲的抚恤应视为系对公务员因公致残、致死而进行的赔偿或补偿，而非行政机关对因公致死、致残的公务员或者其遗属的奖励。一审法院认为因公牺牲抚恤属于“行政机关对行政机关工作人员的奖励”明显是对法律适用的错误理解。 最后，因公牺牲抚恤纠纷不属于法律规定由行政机关最终裁决的行政纠纷，尽管《人民警察抚恤优待办法》规定因公牺牲的确认和抚恤需经由政法机关和民政部门联合办理，但人民法院系该行政纠纷的终局裁决机关，基于节省司法成本的考虑，原告在起诉请求确认两级公安的行政行为违法时同时请求人民法院审理因公牺牲及抚恤金额，符合法律规定及法律精神。 综上所述，笔者认为因公牺牲认定属于行政行为，关于因公牺牲认定的纠纷应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审原告在法定期限内向上级人民法院提起了上诉，希望上诉能有一个好的结果。 |
