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根据《刑法》第三百四十二条的规定：违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。但《刑法》没有规定非法占用耕地的具体数量，《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第三条规定：违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用耕地罪定罪处罚：(一)非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。(二)非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。该规定对“数量较大”规定的非常明确，也好理解，但对种植条件严重毁坏或者严重污染以及严重程度是否要需要鉴定产生了异议。 一种观点的认为，非法占用耕地，造成耕地种植条件严重毁坏或者土地严重污染，其严重程度须经权威部门认定才能确立。根据《刑法》第三百四十二条规定“非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏”可以看出非法占用耕地不仅要达到数量较大，而且还要造成耕地严重毁坏，结合《解释》第三条“造成耕地大量毁坏指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染”的规定，种植条件毁坏或者污染的严重程度应当是确定的。但是，在耕地上从事建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物等行为，造成耕地的种植条件的影响程度是不同的，并且是否严重无法客观判断，因此，必须经权威部门认定。 还有一种观点认为，不管是以长期占有使用土地为目的，擅自在耕地上进行建窑、建坟、建房等行为，还是以挖砂、采石、采矿、取土等为目的在耕地上从事采、挖矿产资源的行为，只要是实施了这些行为，都会对耕地的种植条件造成严重破坏。就拿这些行为中对耕地破坏可能最轻的取土来说，耕作层被取走对农业生产而言其影响是巨大的，更何况是在耕地上从事建窑、建坟、建房等行为。再从实际看，如果只取走少量的砂石泥土等是不可能造成大面积的耕地被毁坏，根本谈不上要追究当事人的刑事责任。另外，从法律规定中也可以看出，如果耕地的毁坏数量达不到基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上的，即使耕地毁坏非常严重，也不能依法追究当事人的刑事责任，破坏所造成的损失或影响主要取决于耕地面积大小。因此，以耕地的种植条件遭受毁坏或者污染的程度来认定“破坏耕地罪”不科学，也不利于耕地保护。另外，《刑法》第三百四十二条并没有规定耕地的毁坏程度，而是规定造成耕地大量毁坏，这里的大量毁坏就是指耕地面积被毁坏的数量，而不应理解为耕地毁坏的严重程度。因为，在耕地上实施建窑、建坟、建房、挖砂、采石、采矿、取土等行为，对耕地而言就是致命的。所以，《解释》中的“耕地种植条件严重毁坏或者严重污染”，虽有毁坏严重程度之意，但也不能过于简单、机械的理解为就是毁坏程度，更不能以此就认为必须对耕地的毁坏程度进行鉴定。 笔者认为，看待法条着重在于理解立法的本意，《刑法》第三百四十二条立法目的在于惩治大面积毁坏耕地的行为，从而实现对耕地的保护。《刑法》第三百四十二条“数量较大，造成耕地大量毁坏”的规定不外乎两种解释，一是数量较大，并且造成耕地大量严重毁坏；二是造成耕地毁坏数量较大。 如果单从文字上看，很容易将《刑法》第三百四十二条“数量较大，造成耕地大量毁坏”理解为“数量较大，并且造成耕地严重毁坏”，但是，如果这样理解的话，对照《解释》的二项规定就会发现,其中第一项的规定就没有必要存在，因为第二项规定的“造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染”已经把第一项规定的非法占用耕地的数量包括进去了，这样一来《刑法》第三百四十二条规定的“数量较大”也可以删去不要，因为“造成耕地大量毁坏”也已经包括“数量较大”的规定，显然，这样的解释不合理。 其实，《刑法》第三百四十二条规定的“非法占用耕地，数量较大，造成耕地大量毁坏”有两种情况，一种情形是非法占用耕地，直接造成耕地较大面积毁坏；另一种情形是虽然直接占用耕地的面积达不到较大的数量，但是，因行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，间接造成了周边耕地种植条件大面积严重毁坏或严重污染，如：在耕地上进行采矿，因矿渣中的有毒重金属元素渗透周围地表层，造成周边耕地大面积严重毁坏或严重污染，其危害程度与直接非法占用耕地相当，甚至因污染严重比有些以直接形式非法占用耕地的更严重。对耕地而言，这两种情形最终都造成耕地不能耕种，如果法律不对后者不加以规范，这样的法律漏洞必然会影响到对耕地的保护力，这与立法精神是不符的。另外，从上述四个实际案例来看，有在耕地上大面积填石方、打桩，准备兴建住宅、兴建学校的，有建道路的，还有的已建成棚屋用于养猪等等，在耕地上实施这些行为，已经实际改变了耕地原有的用途，耕地不能直接用予耕种已是客观事实，日常的生活经验是完全可以判断。耕地都不能耕种了，申请毁坏程度鉴定还有意义、还有必要吗？因此，《刑法》第三百四十二条规定的“数量较大，造成耕地大量毁坏”应该理解为“造成耕地毁坏数量较大”，只有这样的释义，才合理，才能体现和实现立法的本意。 综上所述，笔者认为，对因行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，改变耕地的用途，直接造成耕地种植条件毁坏的，无须申请鉴定。但是，对间接造成耕地种植条件毁坏或污染的，其严重程度无法客观判断，必须经权威部门认定。但是，目前我国还没有这样的鉴定机构，这对法律的贯彻执行和耕地保护是很不利的，因此，建议国家尽早成立耕地种植条件严重毁坏或者严重污染的鉴定机构。 |
