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【妙妙书生按】：昨晚有感于宪法日的热闹和凄凉，写了一个评论。核心意思是，不能再让我们的宪法被嘲讽为是一部“一年只忙一天（宪法日）的闲法”，不能“重大决策不能久拖不决”，要尽快启动宪法解释程序。 [以下为正文] 依照现行宪法第67条第1项的规定，全国人大常委会有“解释宪法，监督宪法实施”的职权。中央高度关注宪法解释和宪法实施工作。早在1993年2月，中共中央在《关于修改宪法部分内容的建议的说明》中就提出，“这次修改宪法不是作全面修改，可改可不改的不改，有些问题今后可以采用宪法解释的方式予以解决。” 2013年11月的十八届三中全会再次提出“要进一步健全宪法实施监督机制和程序，……建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度。”2014年10月的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》不但再次确认“一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正”，而且明确要求“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。”中央全面深化改革领导小组也将“健全宪法解释程序机制”作为全面深化改革336项分解任务之一来加以督促和落实。 全国人大常委会多年来一直为积极履行宪法解释职能、监督宪法实施做准备。然而，由于各种的原因，这项工作的开展还有很多不如人意的地方。在诸多原因之中，宪法解释机制不完善、不健全的问题，不容忽视。 那么，宪法解释机制应当如何健全呢？这是一个重大且复杂的问题，牵一发而动全身，需要认真研究，也需要积极稳妥地推进和落实。篇幅所限，本文暂且讨论“全国人大常委会如何行使宪法第67条第1项授予的‘解释宪法’的职权”这一首要问题，其他问题留待后续评论再逐一分析。 一、宪法解释机制的建立 全国人大常委会如何行使宪法所授予的“解释宪法”职权呢？我国现行宪法对此没有明确规定，全国人大及其常委会多年来在这个方面也没有积累足够的经验。 有一种意见认为，全国人大常委会应当首先制定一部《宪法解释程序法》，然后再根据这部法律来进行具体宪法条文以及相关实体问题做出解释。这种意见无疑是非常重要的，应当引起有关机关的重视。 不过，从宪法第67条第1项的规定来看，全国人大常委会在没有制定相关法律之前，通过“全国人大常委会决定”的方式对具体宪法条文作出解释，也是合宪的。理由是，现行宪法没有对全国人大常委会如何行使这项职权作出明确规定，而是为后者留下了依照不同的情况进行分类处理的空间。 确实，如果要建立一套关于宪法解释的规则，根据《立法法》的规定，制定一部具体的法律（比如《宪法解释程序法》或《宪法解释法》）应当是最优的选择，而且鉴于这部法律的极端重要性，其应当作为基本法律由全国人大制定和颁布。但如果目前制定《宪法解释法》的条件尚不成熟，而相关领域（比如土地制度、财税制度）的全面深化改革又急需推动，那么全国人大常委会以“决定”的方式率先进行宪法解释，不仅合宪的，而且也符合我国多年的立法实践。 比如，曾任九届全国人大常委会委员长的李鹏就曾在委员长会议上提出过，“综合性法律一时难以出台时，可先制定单项法或做出有关法律决定。”近期，针对香港《基本法》第104条“宣誓条款”所出现法解释分歧，全国人大常委会也是以“决定”的方式作出了权威解释。而在这几年的全面深化改革过程中，全国人大常委会也反复使用了“决定”这种方式，授权国务院在上海自贸区、北京大兴区等地方暂停部分法律的实施。全国人大常委会的这些决定，都具有同“制定法律”相同的法律效力。 二、宪法解释对象的选择 对于全国人大常委会来说，宪法解释只是其众多职权中的一项。除了这一职权外，根据宪法第67条的规定，其还拥有修改法律、解释法律以及最近发展出来的“暂停法律条款实施”等诸多职权。有实务界的同志认为，如果某个问题可以通过全国人大常委会已经运用较为熟练的职权来解决，那就不需要进行“宪法解释”。毕竟，修改法律、解释法律和暂停法律实施都是“常规武器”，而“宪法解释”更像是“核武器”，一旦掌握不好，对社会的负面影响可能会非常大。 笔者同意并支持这种看法，并因此认为，只有在“只能通过行使宪法解释权而不能通过行使其他职权”的情形下，全国人大常委会才能行使“宪法解释”职权，启动宪法解释程序。 那么在我国的现行法秩序中，有没有这样的问题呢？笔者认为，答案是肯定的。以土地制度的全面深化改革为例，十八届三中全会提出的改革目标中，就包含“（1）建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。（2）缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”这两项内容。 而要落实这两项改革目标，就需要修改以下条文：（1）现行《土地管理法》第43条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”的规定；（2）现行《土地管理法》第63条关于“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”的规定；（3）现行《城市房地产管理法》第9条关于“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让”的规定。 对此，社会各界是有共识的，全国人大常委会也深以为然，其还专门在2015年的2月27日做出了一个授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施上述三个条款的“决定”。不过，对当下正在开展的土地制度全面深化改革来说，仅仅暂时实施乃至修改上述法律条文是不够的。因为现行《土地管理法》第8条还有关于“城市市区的土地属于国家所有”的规定。这个条款之所以重要，是因为，如果《土地管理法》第43、63条和《城市房地产管理法》第9条修改了，而这一条文却巍然不动，那就会带来法秩序内部的紧张与冲突问题。 |
