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具体表现是，根据当前土地制度全面深化改革所设定目标，未来城市规划区内的集体土地除非基于公共利益的需要，否则不能征收为国家所有，而应当由集体土地所有权人自行有偿出让，而这就意味着城市规划区内会存在永久性属于集体的土地。然而，随着城市化的快速发展，许多“城市规划区”会逐渐发展成“城市市区”。这时，扩展后的“城市市区”就会有集体土地的存在，而这将与《土地管理法》第8条第1款“城市市区的土地属于国家所有”的规定相冲突。 有人可能会说，那直接把《土地管理法》第8条第1款纳入法律修改的范围，问题不就得到解决了吗？从理论上来说，这种解决方案是可行的。但问题是，全国人大常委会在1998年已经明确拒绝了这一解决方案，理由是“修改第8条第1款是违反宪法的”。 当时的情况是，1986年的《土地管理法》第6条规定“城市市区的土地属于全民所有即国家所有。”在该法1998年的修改过程中，有单位和个人提出，随着城市建设的不断扩大，城市市区范围内还有集体的土地，建议对原第6条的规定作实质性修改。但立法者认为“宪法第10条第1款对此有明确的规定，而且宪法是国家的根本大法，是制定法律的依据，本法第1条也开宗明义地规定了‘根据宪法，制定本法’，因此在宪法未修改之前，制定任何法律均不能违背宪法所规定的基本原则，本法也不例外。”因此，全国人大常委会最终没有对原《土地管理法》第6条没有作实质性修改，而只是对其进行了细微调整，修改后的《土地管理法》第8条第1款删除了“全民所有”这一表述，然后规定“城市市区的土地属于国家所有。”（参见卞耀武（编）：《中华人民共和国土地管理法释义》，法律出版社1998年版，第58-59页） 由此观之，仅仅通过法律修改来解决《土地管理法》第8条第1款所存在的问题，不太可行。我们只能从宪法层面来解决这一问题。不过，笔者并不同意全国人大常委会“只能宪法第10条第1款先行修改，《土地管理法》第8条第1款才能修改”的看法。事实上，通过学界这几年的讨论，人们已经开始认识到，宪法第10条第1款是有很大解释空间的，我们是完全可以通过解释宪法这一条款，来回应和容纳当前的土地制度全面深化改革目标。相关研究可以参见《法学研究》编辑部、中国宪法学研究会与苏州大学王健法学院2016年4月在苏州召开的“城市的土地属于国家所有”专题学术研讨会会议综述。 当然，对于宪法解释的法律效力，人们还有一些不同的看法。笔者认为，宪法解释的效力既不是“与法律同位”，也不是“低于宪法位阶但高于法律”，而应当将其视为是宪法的一个重要组成部分，具有同宪法典相同的法律效力。有人担心，这样做的话，可能会让全国人大常委会成为“现行宪法真正的主宰者”，进而可能会侵犯属于全国人大的宪法修改权。笔者认为这种担心有道理，但不能夸大。因为根据现行宪法第62条第11项的规定，全国人大有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”。所以，全国人大完全可以通过行使“改变或撤销全国人大常委会不适当的宪法解释决定”这一职权，来维护其作为“宪法终极守护者”的地位。但如果全国人大不行使这项权力，那么我们就应当推论其是认同这种宪法解释是符合宪法的。此时，全国人大常委会对于宪法的解释，就应当具有与宪法典相同的法律地位和法律效力。 三、关于宪法解释的期待 2016年马上就要结束了。距离2013年11月十八届三中全会提出“要进一步健全宪法实施监督机制和程序，……建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度”这一改革目标，我们已经度过了三年的光阴。在这三年中，全国人大常委会为推动宪法实施，做出了许多值得称赞的努力，比如建立宪法宣誓制度，设立国家宪法日等。但也应当看到，在宪法实施和宪法解释领域，我们需要做的和可以做的，其实更多。 比如，有关机关可以将制定《宪法解释程序法》列入2017年的立法议程，并在吸收和借鉴学界现有研究的基础上尽快出台这部法律。如果制定法律的条件或时机还不成熟，那么可以依照宪法的规定，径直选择一或两个重要且需要进行宪法解释的问题领域，先进行解释。 总之，不能再让我们的宪法被嘲讽为是一部“一年只忙一天（宪法日）的闲法”。毕竟，中央十八届四中全会不仅提出了要“健全宪法解释程序机制”的要求，而且明确提出“重大决策不能久拖不决”。对此，应当引起有关部门的高度重视。 |
