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修订后的行政诉讼法创设的规范性文件附带审查制度，是顺应时势和兼容原有制度的产物，既体现了创设该制度的时代紧迫性和发展必然性，又彰显了制度创设度的把握，它不是国外的违宪审查制度模式，而是司法与立法、行政三者之间联动的规范性文件审查机制。由于该制度系新设，具体操作细则的缺乏，使法院在具体审判实务中障碍与困惑并存，因此，本文从实务的角度，通过对现阶段我国法律对规范性文件审查特征、原因入手进行分析，从中探寻障碍与困惑存在的缘由，并结合审判实务，从审查标准、审查方式、审查程序、审查后的处理等方面提出了具体的操作规则。（全文9998字） 关键词：行政诉讼规范性文件审查路径 全国人大修订后的行政诉讼法和最高人民法院出台的适用解释，对规范性文件进入诉讼审查作出全新规定，其主要要点是：一是公民、法人或者其他组织在行政起诉时，有权提起请求人民法院一并进行审查行政行为所依据的规范性文件；二是人民法院有权对规范性文件进行有限审查，并做评价处理。但因实践不足，行政诉讼法和适用解释而未对审查的方式、内容和深度及审查后的司法规范操作等问题给出具体的规定，从而给审判实务带来制约和困惑，本文拟结合司法实践,对行政审判中附带审查规范性文件的障碍和存在的突出问题以及如何进一步规范与完善谈些看法。 一、我国审查规范性文件诉讼制度的创设模式及特证 从行政诉讼法的规定来看，规范性文件审查是指人民法院在行政诉讼中，根据当事人的请求对作为行政行为依据的规范性文件，在审查行政行为进行合法性时一并对其进行审查的制度。[1]由此可见，行政诉讼法所规定的规范性文件审查是附带审查，是一种司法监督。 （一）法律规定 不管是行政诉讼法，还是适用解释对规范性文件审查，从受理到处理都进行原则规定。 1．关于请求受理方面的规定。在行政诉讼法第53条规定很明确：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的规范性文件不合法，对行政行为提起诉讼时，可一并请求对该规范性文件进行审查。该条规定对提请范围、主体、时间、提起形式都有明确要求。 （1）提起审查规范性文件的范围。被提起审查的规范性文件是行政行为所依据规章以下的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件。[2]且依据该规范性文件所产生的行政行为必须具有可诉性属人民法院受案范围。遍览各家，比较一致的共识是可请求审查的规范性文件有：①国务院各部门的命令和指示。②县级以上地方各级人民政府依权限制定的行政措施及发布的决议和命令。③乡镇人民政府决定和命令。④县级以上地方各级人民政府工作部门的决定和命令。[3] （2）提请主体。根据行政诉讼法规定，一并提请附带审查的主体是提起行政诉讼的原告，包括公民、法人或者其他组织，被告和第三人不是提起行政诉讼的人，不能成为提起审查规范性文件的主体。 （3）一并提请审查的时间。提请审查的时间，按适用解释第20条规定，请求审查人应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，提出时间可延长至法庭调查结束前。 （4）一并提请审查的形式。关于提请一并审查规范性文件的形式，请求审查人应该把它作为一项诉讼请求在行政起诉状中提出，而不能以论证理由等方式提出。 2．审查及处理法律规定。按照行政诉讼法第64条及适用解释第21条的规定，人民法院对规范性文件一并审查完毕后，应作如下审查结论和处理结果： （1）作出审查结论认定并决定是否作为依据。对所审查的规范性文件应作出合法还是不合法的结果认定，对作出合法认定的规范性文件，将作为认定行政行为合法的依据；对于作出不合法认定的规范性文件,不作为认定行政行为合法的依据。 （2）进行评述。这里的评述是司法评述，评述主要是针对认定为不合法的规范性文件，评述的方式按适用解释第21条规定是在裁判文书的裁判理由中予以阐明。 （3）提出建议并抄送有关机关。经法院审查后，规范性文件被法院认定不合法的，在裁判生效后，作出生效判决的法院应向该规范性文件制作机关提出处理建议，并抄送制定机关的其上一级行政机关。 （4）不可针对规范性文件作出判决。法院在案件裁判时，在裁判文书法院在裁判理由部分对规范性文件是否合法进行评述，不能在判决结果中对规范性文件作出撤销或变更判决。 （二）制度设计呈现的特征 从立法设计来看，人民法院对规范性文件的审查，所行使的是司法评价权，是为了更好地监督行政机关依法行政，所以其本质是对规范性文件监督体系的扩充和完善。因此，人民法院对规范性文件附带审查权限是有限度的，具有明显的抑制性特征。 1．提起主体和对象的限定性。作为规范性文件审查请求提出主体的原告，是认为依规范性文件所产生的行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织，提起的对象是规范性文件所产生的行政行为应当具有可诉性，是行政诉讼受案范围的具有可诉性的行政行为所依据的规范性文件。 2．提起审查的附带性。根据行政诉讼法第13条规定，[4]由于规范性文件不属于行政诉讼受案范围，不具有可诉性，所以规范性文件附带审查只能依附可诉行政行为提起行政诉讼时的一个诉讼请求提出，而不能作为一个诉讼案件，直接向人民法院提起诉讼。 3．审查范围的限制性。按照法律规定法院审查规范性文件的范围是规章以下的规范性文件，即通常所说的“红头文件”。[5]不是所有规章以上规范性文件，法院都能够审查，法院能够审查的国务院部门、地方人民政府、地方人民政府部门制定的规范性文件。其它不是行政机关，比如党委、人大、军事机关等制定的规范性文件不属于法院的审查权限和范围。 4、法院审查后处理方式的限定性。法院经审查认为规范性文件不合法时，处理的方式有两种，一种是评述，在裁判理由中的评述，一种是建议，是向制定机关提出处理建议，除此之外，法院不能裁判条文无效或撤销条文。 二、现行附带审查模式的障碍与困惑 由于规范性文件审查制度是是顺应时势和兼容原有制度的产物，其性质是附带有限审查，所以法律规定比较原则、笼统，具体统一的操作规程在现阶段又没有具体的规范，在司法实践中法院如何审查规范性文件，审查作出结论后如何处理，在规则和标准缺失的情况下如何确保裁判统一性等现实问题，在实务操作中困惑与障碍并存。 （一）审理阶段的困惑 |
