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2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》），标志着国家监察体制改革正式拉开序幕。王岐山同志在试点地区调研时指出，“监察委员会实质上是反腐败机构，是监督执法机关”，这就明确了监察委的反腐败专门机构性质和监督执法机关的职能定位。随着改革试点工作的深入开展，机构转隶的陆续到位，监察官制度也提上议程。“继京、晋表示探索建立监察官制度，浙江省纪委省监委更明确表态，……建立与监察官等级序列配套的相关制度，推进监察队伍专业化、职业化建设。” 参鉴我国现行法官法第二条“法官是依法行使国家审判权的审判人员”和现行检察官法第二条“检察官是依法行使国家检察权的检察人员”的规定，监察官的基本定义应该是“依法行使国家监察权的监察人员”。从长远发展来看，有必要借鉴司法人员分类管理制度（法官、检察官员额制改革）的成熟经验，以是否直接行使监察权为标准，将监察机关的工作人员大致分为监察官、监察辅助岗和内部管理岗三类；除监察官之外，监察辅助岗和内部管理岗不直接行使监察权，并进一步界定不同岗位的职责、条件、任免、等级、考核、培训等事项。毋庸置疑，监察委员会作为同法院、检察院平行建置的特定领域法律法规的监督和执行机关，其法律地位的落实与具体职能的施展，必将聚焦于监察制度的主体——监察官。监察官个体的素质和能力的优劣将直接关涉到监察制度的效果。于此，如何设计和规范有关监察官的职业准入机制，已经迫在眉睫。 一、国外监察官制度镜鉴 二战结束以来，随着腐败现象的全球化蔓延以及腐败问题的日益趋同化，全世界共有170多个国家和地区相继建立了不同模式的监察官制度及其监察机构，比较著名的如香港廉政公署、美国联邦调查局、新加坡贪污调查局等。总的来看，现代各国和地区的监察权已经被公认为独立于立法权、行政权、司法权之外的第四种权力，其监察机构都以遵行独立、权威、高效为主旨和目标，以防止权力滥用和人权保障为要务。相应地，监察官必须具备一定的法学专业背景、法律知识素养以及法律工作经验，是各国和地区通行的共性化要求，且大都要求通过相关的法律资格考试或直接从取得法律职业资格的法官、检察官中遴选。如在西方监察制度的起源地瑞典，担任监察专员必须品性正直、社会威望高，高级监察专员必须从法学家中选任或者由最高法院法官担任。继而，这一制度由瑞典逐步向全世界播散开来。有论者如此评价：“一个制度从一个地区发端、运行良好，并且跨越不同的族群文化，形成一股潮流，必有其代表着的人类文化精粹、体现人类社会发展规律的普适性优点。”又如在香港地区，廉政公署主要官员的任职，特别是执行处调查岗负责人，一般也是从法官、检控官（检察官）中选任。 近代社会以来，职业分工的细化与职业区隔度的加大，是市场经济和市民社会的主体性及其功能增强的结果。学科、学历、履历，能够较为明确地界定不同的职业属性，并且与不同职业属性的准入机制相对应。事实上，在法治发达国家和地区，监察官的准入机制、任职要求与法官、检察官同样严格甚或同一，监察官享有与法官、检察官同等的社会地位和社会尊荣，亦被视作法律职业共同体的重要成员。众所周知，系统完整的、功能完善的法律职业共同体，是所有法治发达国家和地区的共识性的、标志性的表征，也是以法治为政治诉求的执政党都会遵循的政治理念和政治目标。“由于各国历史传统不同，两大法系国家法律职业者的培养方式各有特色，但接受大学法律教育是其共同的基本条件且都非常注重法律专业知识与从业实践经验的结合，最后还必须通过形态各异的全国或各地区统一的司法考试（律师考试）。”因此，监察官应当具有法律职业者的共有特质：共同的价值信仰、共同的思维方式、共同的知识结构以及共同的职业目标等，共同的职业准入机制亦是题中应有之义。其实，从比较成熟的法律职业共同体的实然要素来说，职业准入机制是社会对于法律职业者特质性体认与法律职业者自我体认的一个环节，以至于法律资格考试也仅仅是这种职业准入机制的一个部分而已。 二、御史监察制度源流 虽然在经济基础、阶级基础以及社会性质上存在质的差异性，但从权能的顶层设计、定位及其运行机制来看，改革调整后的监察制度同我国封建社会的御史监察制度之间存在较高相似度。御史监察制度可谓源远流长，溯至秦汉，历经隋唐、宋元、明清等各个时期，御史或曰监察官的基本职能是纠察百官、肃正纲纪、辨明冤枉等。“从两汉时候起，担‘风宪’之职的监察官的任命即受到特别的重视，监察官足够的学识、才干，凛然的风骨、人格，丰富的从政经验、政绩等，都是获得这项任命的必须条件。”事实上，这种御史监察制度对于监察官个体良好的政治素养、文化修养和实践能力等方面的要求已经达到严苛的程度。上述条件和要素，与现代社会对于监察官的要求是基本一致的。 值得注意的是，隋唐科举制实行之后，科举制就成为监察官最重要且最鲜明的职业准入机制。如两宋时期的台谏官几乎都是进士出身，南宋时即使偶尔有非进士者出任御史台或都察院的官员，也须先“特赐同进士出身”。明代则进一步规定御史必须科举出身，否则不选。至清代，法律亦明文规定只有进士出身才可考选监察官，顺治时即规定“汉官由贡生出身者，不准考选科道”，康熙时曾有上谕“汉官非正途出身者，虽经保举，不准考选”。科举制是我国封建社会自创的行之有效的通过考试选拔官吏的制度，兴于隋唐而废于清光绪年间，其最大功用在于打破血缘世袭和士族垄断，打通社会阶层流通渠道，使得“朝为田舍郎，暮登天子堂”成为可能。即便末期科举考试以八股文和试帖诗为主的内容渐趋脱离时代发展需要和生活实际，严重束缚人们的思想，也应当看到，科举制本身体现出的公平、公开、严谨、择优以及不拘一格等文化特质，都是应予肯定和继承的。尤其是，科举制所蕴含并向社会所传递的资格意识、身份意识、责任意识以及尊荣意识，“足可与古代奥林匹克体育精神、当代市场经济的自由竞争精神相媲美”。以此观之，现代法治视野下，将我国的法律职业准入机制称之为现代科举制，并不为过。 三、统一法律职业资格考试制度规制 |
