| 比较环境法 美国司法部 环境和自然资源司 历程 美国司法部的环境保护角色——美国环境和自然资源司的百年历程 理查德·拉撒路斯（Richard J. Lazarus）著【作者为哈佛大学法学院教授】 李龙飞 王慧 译【上海海事大学法学院 】 本文原载《江苏大学学报》2017年第4期1909年到2009年间，美国司法部环境与自然资源司经历了光辉的百年历程。随着时间的推移，其名称从最初的公共土地司逐步改变为现在的环境和自然资源司，其名称的变化就昭示了它的光辉历程。在其百年历史发展进程里，环境与自然资源司经历了起源，公共土地的放开与回收，环境时代的拂晓，现代环境法的诞生与分立四个时期，在不同时期里，该司的司长不断更迭，不同程度上对该司作出了应有的贡献。当然,新世纪下的环境和自然资源司也面临着全新的机遇与挑战，该司及其工作人员也做好了应对这些挑战的充足准备。 2009年11月16日，数百名工作人员、朋友、现任及曾任律师齐聚位于美国华盛顿特区的司法部（Departmentof Justice，DOJ），共同庆祝司法部环境和自然资源司（environment and natural resources division, ENRD）成立一百周年。作为环境和自然资源司的一份子，可以在这里致辞使我倍感荣幸。我于1979年10月9日起就职于环境和自然资源司，这是我从法学院毕业后的第一份工作，也是我梦寐以求的工作，对此我激动不已。因此，与大家回顾和分享环境和自然资源司过去的百年历史让我觉得意义非凡。 环境和自然资源司有着丰富的历史，他的历史正如这个国家及其精神一样令人骄傲。该部门及其律师始终走在法律改革的前沿。从20世纪初为应对美国西部拓荒结束而制定的新法律，到20世纪下半叶现代环境法的出现及发展，环境和自然资源司一直处于核心地位。事实上，环境和自然资源司的名称变化就昭示了它的历史进程。从1909年的公共土地司到1933年的土地司，又到1965年的土地和自然资源司，1990年最终定名为环境和自然资源司，这是一件巨大的成就。 但是任何意义深远的法律变化都不可避免的引发惊人的诉讼。一旦长时间固定不变的法律条文发生变化，一些人的预期也会随之发生急剧的改变。有人会因与他们想要改变的类型和节奏不同而不满。在过去的一百年里，环境和自然资源司的律师们在这些非同寻常的法律修改中扮演着管理员的角色。在国家法庭上，律师们在几千个案件中代表美国的诉讼委托人执行一系列野心勃勃的新法律的实施。与委托人共事的同时，他们不得不实施新法条款，捍卫着新法改变带来的挑战。在共同努力下，环境和自然资源司及其委托人确实改变了这个国家的自然面貌和法律蓝图。 任何精彩的故事都要从头说起，环境和自然资源司的故事也不例外。一、起源：1909—1929创作于1908年的名为“带我去棒球场”的歌曲在1909年红极一时。当然，这也是芝加哥小熊队最后一次在世界职业棒球赛中夺冠的一年。美国时任最高法院的首席大法官是梅尔维尔·富勒（Melville Fuller），时任总统是威廉·霍华德·塔夫脱（WilliamHoward Taft）。塔夫脱身高六英有余，体重逾三百磅[1]。白宫不得不为他建造了一个更大的浴缸。正如报道中说的那样，塔夫脱是一个很有礼貌的人，他曾经在华盛顿特区的电车上给两位女士让座[2]（P178)。1909年11月16日，总检察长乔治·威克沙姆（George Wickersham）签署了一份两页纸的规则，公共土地司就此成立。公共土地司由厄内斯特·内布尔（Ernest Knaebel）领导，他曾是五个律师和三个书记员中的一员，在1911年升职为检察长助理，在总统任命他为检察长助理后的第十一天，便得到了美国参议院的确认，这就是人们称这段时间为其巅峰时期的原因。 当然，在早期还是有些不稳定的日子，总检察长威克沙姆指出：“有两三次，总检察长助理可能只是两三个小时没有在岗位上，就引起了巨大的不便。”他责备道：“这种情况不应该发生”，并对每个总检察长助理下达通知，以确保上班时间至少有一个人在岗。 1910年总检察长在年度报告中以令人信服的理由阐述了美国司法部为什么需要一个新的部门。他认为，设立这个部门，是为了合理参与到与美国公共土地以及与印第安事物相关的繁杂且日益增长的工作中去。为了确保这一点，美国在20世纪初经历着一个剧烈的转变。 在19世纪，为促进国家对于领土的开发，美国联邦政府的公共土地政策使得国家公共土地快速成为私人土地。政府通过颁布《宅地法》、《沙漠土地法》、《林木耕种法》、《木材与石材法》、《退伍军人法》、《莫里尔法》、《沼泽土地法》及《普通采矿法》等法案，迅速处理了大量的国家公共土地。此外，1887年的《总拨款法案》在五十年内使美国本土人占有的土地，从1.38亿英亩锐减至0.48亿英亩。 联邦政府的政策奏效了，政府把数百万英亩的土地低价抛售或者无偿赠予给个人，美国的领域在短期内就拓展到了另一个海岸线。美国铁路占地近一亿英亩，每个州都有约三千五百万到四千万英亩的土地用于铁路建设。但是，铁路公司很快把土地卖给了私人，却都没有将公共土地归还给联邦政府的意图。例如，艾奇逊、托皮卡和圣菲铁路公司曾以“适宜种植小麦，玉米和水果的肥沃土壤”为广告语宣传出售土地。此外，伯灵顿和密苏里河铁路公司在爱荷华州和内布拉斯加州以接受十年的信贷和6％的利息来宣传出售土地。 然而，在20世纪初，联邦政府的土地政策面临着一个急剧的变化。为了整个国家的利益，联邦政府起草了新的规则来维持其所有权，制定了《联邦公共土地法》来管理土地上的自然资源并消除浪费行为。为达到这些目的，黄石国家公园于1872年成为世界上第一个国家公园。在1890年，红杉国家公园和优胜美地国家公园也紧随其后成为了以保护野生动物和自然资源为目的的国家公园[3](P267)。1899年的雷尼尔国家公园[3](P280)，以及1906年的梅萨维德国家公园[3](P298)也加入其中。1905年，吉福德·平肖（Gifford Pinchot）成为了最新创立的美国林务部的第一任负责人。西奥多·罗斯福（Theodore Roosevelt）总统在1901年到1909年间，使得九千五百万英亩的土地处于联邦政府的保护之下，同时声明森林和水都是国家至关重要的资源[3](P298)。 在这段时期内，该部的职责就是处理因政策改变而招致到联邦法院的诉讼。至1910年第一个会计年度末，该部处理的与公共土地行政管理相关的民事案件共计2459件，刑事案件共计466件。这一阶段，在该部门处置的480起民事案件中，就回收了近四十万英亩的土地，由此产生的损害赔偿金近十三万美元。 该部门历史上最具代表性的著名案件，即美国政府诉中西部石油公司案，体现了环境和自然资源司的创立原因以及其在美国历史上的角色地位。该案发生于环境和自然资源司创立的两个月前。美国地质服务部在向内政部的报告中提到，私营公司根据《普通采矿法》的规定，宣称在加利福尼亚州和怀俄明州的公共土地上的石油储备将以一个很快速度消耗，这将会导致联邦政府在仅仅几个月里丧失土地所有权。届时，美国海军不得不向私人公司购买现在处于公共土地上的石油。塔夫脱总统因此立即采取相应对策，他发布了一项行政命令：取消所有公共土地上有关石油储量的输入和专利权。 (Midwest Oil Field about 1920) 理所当然，私人企业对此颇为气愤，他们的理由是总统的行为没有明确的法律授权。现有的联邦法规都来自于19世纪，明确规定了私人资金的进入和专利权。所以，在美国大会审议通过新的立法的同时，总统采取了维持现状的行动。诸如此类，政令的目的就是“推动立法”。目前环境和自然资源司的挑战就是保卫总统的政令，并且他们成功了。 内布尔是该部的第一任总检察长助理，他在最高法院之前最先主张口头辩论。随后，副检察长戴维斯（Davis）也加入了内布尔的行列。最终，法院批准了总统拥有解决类似紧急情况的固有权利。同样的情况出现在近百年后的今天，总统的权利继承缺乏明确授权是法院的重要观点之一。 在之后的十余年间，环境和自然资源司分别由三任总检察长助理领导，他们是弗朗西斯·克夫（Francis J. .Kearful）（任职于1917-1919年）、弗兰克·内布科尔（Frank K. .Nebeker）(任职于1919-1920年)以及莱斯利·加内特（Leslie C. .Garnett）(任职于1920-1921年)。部门的案卷反映了这个时代，反对铁道冒用采矿专利，关于本土居民土地纠纷的诉讼，以及消除共产党人和无政府主义成员的分歧的诉讼在ERNA的案卷中随处可见。 20世纪20年代环境和自然资源司先后由威廉·里特（William D. Riter）（任职于1921-1924年）、艾拉·威尔斯（IraK. Wells）(任职于1924-1925年)和波蒂斯·帕门（BerticeParmenter）(任职于1925-1929年)领导。国会于1920年批准了第十九条修正案，赋予了妇女选举权。当时这个国家很追捧“查尔斯顿”，当李·莫尔斯（Lee Morse）在表演“是的，先生，这是我的宝贝”时万人空巷。1921年爱德华·怀特（Edward White）出任终审法院首席法官，但是好景不长。怀特是由塔夫脱总统任命的，这是一个颇受争议的任命，怀特担任首席大法官时已经六十五岁，身体状况很差，并且他是一位民主党人，而塔夫脱总统却是共和党人[2](P249)。不知是否为巧合，怀特只任职了几年，随后塔夫脱有幸遂其夙愿成为了最高法院的首席大法官。事实如此，如果说塔夫脱总统任命怀特担任首席大法官导致了这样的结果，那么他的策略无疑奏效了。怀特于1921年去世，同年，推荐怀特担任首席大法官的塔夫脱总统被任命为最高法院第十任首席大法官[2](P296)。 20世纪20年代，环境和自然资源司的工作再次反映了时代变迁。国会于1920年通过了《联邦水利电力法》和《矿产土地租赁法》，这两个法律明确指出，联邦政府对公共土地享有绝对支配权。同时，汽车也开始席卷全国。1929年，部分完工的66号公路也横穿美国。该年代末，美国道路上的汽车保有量已经超过了二十六万辆。因此，环境和自然资源司为了使国家取得用于高速公路建设的土地开展了一些工作。依据1956年的联邦资助公路法案所批准建设的横亘美国四万一千英里的道路最终归功于这些工作的实施。 联邦政府针对因公共土地而导致的权力滥用采取对策，如震惊首都的茶壶山丑闻，内政部秘书阿尔伯特·法尔（Albert Fall）收受了为得到海上石油储备租赁权的石油公司的贿赂[4]23。环境和自然资源司用一系列理由反对因欺诈性手段取得租赁权的石油公司，并且立即对其内部行政部门展开反腐调查。检察长助理塞斯·理查德森（Seth Richardson）率领对内政部部长和其他官员渎职行为的调查。 这次调查不仅仅限于美国内政部（DOI），理查德森还把注意力放到了环境和自然资源司内部，他发现了一个惊人的事实：环境和自然资源司的门厅里竟然空无一人。因此，他发表了如下公文： · 由于无法在特定的时间找到在岗的律师，我遇到了不少的麻烦。除必要午餐时间外，从上午9:00到下午4:30，每个律师都应该各司其职......如果上述要求可以被认真遵守，我将不胜感激。 二、公共土地的放开到回收：1930—194920世纪30年代，美国正处于大萧条中期。这个时代出现像杰伊·戈伦（Jay Gorney）和哈伯格（Harburg）创作的“兄弟你能分让一角钱吗”这样的歌曲并不足为奇，他们正有力证明着这十年的情况。同样，环境和自然资源司的工作情况在根本上反映了当时的状况。环境和自然资源司在1933年有五十七位员工，但随着富兰克林·德拉诺·罗斯福（Franklin Delano Roosevelt）总统开始在全国范围内推行新政后，该部门的工作急剧增加。到1939年，该部门拥有五百名员工，其中有二百二十五人在其他地区的办事处工作，每个分区至少有五名女性律师在岗[4]25。20世纪30年代末，环境和自然资源司成为了司法部中最大的部门。 19世纪，美国花费大量精力出售土地，但是如今美国正在环境和自然资源司的协助下回购土地。环境和自然资源司于1933年由公共土地司更名为土地司。到1937年，在该部门的协助下国家每年收回八百万英亩的土地，用于建造政府大楼，邮政部和退伍军人医院。在华盛顿特区，在该部门协助征回的土地上建造的司法部主要建筑、最高法院和岩溪国家公园，司法部主要建筑至今还屹立在第九街和宾夕法尼亚大道上。该部门也帮助新的国家公园、水坝以及大规模的填海和灌溉项目获取土地。 该部门还对为减少浪费土地资源而获得土地的工作作出了贡献。20世纪30年代早期严重的沙尘暴影响了华盛顿特区，导致能见度下降，这确实是国家土壤破坏的有力证据[5](P175)。由此国会通过了《1934年泰勒放牧法》。该部门出于保护和抢救目的购买了西部的农业用地以供贫困农民合理使用。 该部门的重要作用是为国家的战争做好准备。在珍珠港事件后，该部门马上监督收购了两千万英亩的土地，这相当于康涅狄格州、特拉华州、马萨诸塞州、罗得岛和新泽西的面积总和[5](P27)。获得的这些土地被用于机场、海军基地以及炸弹区的建设。它处理了超过一万八千个案件，几乎每四天就要处理一起私人取得土地的案件[5](P28)。此外，该部门监督购买了位于芝加哥的史蒂文斯（Stevens）旅馆，该旅馆最早由最高法院法官约翰·保罗·史蒂文斯（John PaulStevens）家族经营，它拥有三千个房间，是世界上最大的旅馆。购买协议仅在一天内便达成，之后美国军方将其用作军营和教室。1943年由弗兰克·罗瑟尔（FrankLoesser）所作的《我爱称颂》也同样展现了当时人们的爱国热情。 在诺曼·利特尔（Norman Littell）先生出任总检察长助理时期，环境和自然资源司有很多非同寻常的活动。许多人认为利特尔对于一个好的政府就像是十字军一样。他调查了加利福尼亚麋鹿山1942年签订的合同的石油储备标准，利特尔谴责该事件比茶壶山丑闻更为糟糕。但利特尔也身陷贪污争议的索赔案之中。总检察长弗朗西斯·比德尔（Francis Biddle）要求他辞职，但利特尔拒绝了，并以“一万两千字的檄文”作为回应。利特尔以“不正当的方式”和“与说客汤米·科科伦（Tommy Corcoran）的亲密联系”控告总检察长，罗斯福总统最终于1944年解雇了利特尔。 很显然，该时期环境和自然资源司的律师们都人人自危，1943年司法部发给所有律师的内部通知更是毁灭性的。它要求所有律师不能从食堂拿走银器，并且终止了拿“双甜品”的做法。 20世纪40年代是土地回购的巅峰时期，但环境和自然资源司的其他部门并没有那么活跃。关于美国土著部落的工作一直是该部门的重点，这是1909年创立环境和自然资源司的初衷之一。当时，该部门超过一半的案件都与印第安人相关，并且最高法院对温特斯诉美国一案的判决，宣告了当地水权归印第安人所有。从一开始，该部门与土著部落间的关系就是复杂和微妙的。当联邦政府承认保护土著部落及其成员的权利和资源时，该部门正代表政府对部落提起诉讼。但是，同时其也致力于土著部落对联邦政府的起诉之中。 然而在20世纪30年代和40年代，与美国土著部落相关的工作变得更加复杂。1934年美国国会通过了印第安人整顿法案，这标志着1887年的道斯土地分配法后政府政策远离了同化政策的统治，开始发生重大转变。不久，该部门处理的关于土著部落起诉美国的案件有一百例之多，他们以联邦政府违反了上述条约为由诉求三十亿美元的损害赔偿。 对于美国的诉讼并非都是由部落提起的。印第安人整顿法案第五款规定：内政部长有权以信托方式收购部落的土地。与美国土著部落相关的大量新任务促使麦克法兰（McFarland）总检察长助理要求内政部的费利克斯·科恩（Felix Cohen）着手有关于美国土著部落法律的研究。由此科恩成为了印第安人整顿法案和新政立法的主要设计师。在科恩的努力之下，印第安人联邦法律手册于1941年首次出版，至今仍被人们津津乐道。 1946年，美国国会通过的印第安人索赔委员会法案，为印第安人对美国提起金钱索赔提供了专门的法庭。在其设立的两年时间内，总计五十亿美元的索赔主张等待委员会的裁定。在设立的十年时间里，共四百个诉求被解决，这些都对1953年环境和自然资源司设立印第安人索赔部起到了促进作用。 该时期的总检察长助理是大卫·拜兹隆（David Bazelon）（1946-1947年）。他因在环境保护基金会诉拉克尔肖斯（Ruckelshaus）一案中提出的观点而闻名。当然，资深环境律师都认为拜兹隆法官是20世纪最知名的环境法法官之一。三、环境时代的拂晓：1950—1969如果说20世纪30年代和40年代是环境和自然资源司的繁荣时期，到20世纪50年代该部门则进入了低谷期，至少体现在律师工作的数量上。在总检察长助理佩里·莫顿（Perry Morton）（任职于1953-1961年）的领导下，该部门进行了重大改组。该部门的律师及工作人员从改革前的大约五百人减为1955年的二百零九人，到了1959年，只有不到一百个律师在该部门工作。 20世纪50年代的环境保护时代为该部门带来了曙光。新政使得经济繁荣，第二次世界大战的余波也引发了一系列新问题。1948年，在多诺拉宾夕法尼亚州发生了逆温，仅在短短十二小时内就导致了二十人死亡，数千人受伤。在同一年，美国国会首次通过了联邦水污染控制法（FWPCA）。自此，洛杉矶成了每天烟雾警报的代名词。德怀特·戴维·艾森豪威尔（Dwight D.Eisenhower）总统于1955年签署了首部联邦空气污染管制条例。在环境和自然资源司的律师面临与日俱增的污染问题之下，所有这些有关空气和水污染控制的新法律都没有为其提供解决问题的切实手段。 就在环境和自然资源司等待国会采取行动时，律师们开发了创新性的理论来应对新兴的工业污染，就像在1899通过《河流和港口法》的情形一样。在美国诉共和钢铁公司一案中，律师们试图说服最高法院通过维护适航性来防止现代污染。这不是一项简单的工作，它需要更多具体的法定权力来解决充满争议的纠纷。然而，威廉·道格拉斯（William Douglas）大法官在5-4中提出的意见，在该部门中占了上风。 到了20世纪60年代，国家有新任年轻总统上任。同时环境和自然资源司也迎来了年轻的新一任总检察长助理，拉姆齐·克拉克（Ramsey Clark）（1961—1965年），其任职时只有33岁。克拉克的父亲是担任过最高法院大法官的汤姆·克拉克（Tom Clark）。当然，罗伯特·肯尼迪（Robert Kennedy）总检察长任职时也只有35岁。作为总检察长助理，克拉克在部门里主持了一系列重要且有广泛影响的举措。他重新让污染控制实施变得像第一个带动《联邦水污染控制法》的案子（密西西比河的污染，约瑟夫诉密西西里州）一样。克拉克以两千四百万美元换取了加州土著部落六千四百万英亩的土地，加速解决了加州土著问题。他还带头开创了西部州际水源分配的改革。最终，环境和自然资源司在克拉克的带领下，在废除南部种族歧视中发挥了至关重要的作用。 克拉克于1967年被任命为美国总检察长。他成为了环境和自然资源司史上既担任过总检察长助理又担任过总检察长的第一人。新一任总检察长助理是埃德温·维伊斯（Edwin Weisl）(任职于1965-1967年)。维伊斯与国会在制定新的环保法的研究工作上往来密切。他把土地司重命名为土地和自然资源司，由此彰显出土地和自然资源司的律师们所需肩负的新使命与新责任。 1967年，既是著名的服装设计师利兹·克莱伯恩（Liz Claiborne）的亲兄弟，也是著名的主厨与美食评论家克雷格·克莱伯恩（Craig Claiborne）的表兄弟的路易斯·克莱伯恩（Louis Claiborne）加入了总检察长办公室。自此他便开始了与环境和自然资源司长达二十年的缘分，这甚至比他与最高法院的缘分还要深远。克莱伯恩曾是斯凯利·赖特（Skelly Wright）法官的法律助手，他一直以为美国原住民争取利益为己任。环境和自然资源司的律师们都被他杰出的口才与超凡的智慧所折服。克莱伯恩的契约书与案件陈述的风格可以说是“前无古人，后人来者”。比如，在一次与司法部订立一起有关美国原住民案件的契约书时，他建议不要发移送诉讼文件，并在契约书中写道： 他们乐此不疲地持续着没有意义的抗辩——即使违反了法律的授权，在我们管理国会因印第安儿童的利益而设立基金时，根本不存在管理不善的过错.即使他们因抗辩而惹怒了大神，也敢与之抗衡。他们是何等的勇敢啊！ 但是早在5年前，也就是1965年，雷切尔·卡逊（Rachel Carson）出版了《寂静的春天》。她预言了20世纪60年代的动荡事件与20世纪70年代联邦环境法的爆炸性问题的出现。约翰·肯尼迪（John F.Kennedy）总统深知这个民族有着丰富的想象力与远大的志向。他称赞国民们都倾注心血与才智，竭尽全力地去完成每一件事，没有什么事情是他们做不到的。他承诺在20世纪60年代末将一个美国人送上月球。然而，卡逊却引起了我们对无形致命毒素的恐惧，对食品污染的恐惧，对自然环境污染的恐惧，以及对私人工厂不被信任的恐惧。 20世纪中期，美国宽阔的边界一度变得支离破碎。20世纪60年代，时间好像被凝固了。原子弹改变了我们对空间和时间的看法。地球上每种技术看似都可以结束我们的生命，世界末日钟、各种类型的炸弹，从人口大爆炸到有毒定时爆炸，这些话题充斥着人们的日常生活。就在那时，环境和自然资源司迎来了新一任领导人——克莱德·马茨（Clyde Martz）(任职于1967-1969年)。他是美国杰出的自然资源专家之一，也是科罗拉多大学的前任教授，同时也是第一本自然资源法案例的编撰者。虽然有欢乐的庆贺音乐Hair，但也有琅琅上口的民谣Air警示着人们污染带来的危险。 20世纪60年代末，美国为悲剧和隔离而感到震惊。卫星电视信号将连续不断的暗杀、暴乱和反战示威等信息传递给在家中看电视的人们。国民实时观看了圣巴巴拉漏油事件以及凯霍加河大火的惊恐场面。但讽刺的是，约翰·肯尼迪总统对这个国家无所不能的伟大承诺以一种完全意想不到的方式扰乱了这个国家。当这个年轻的总统承诺在20世纪60年代末将一个美国人送上月球的承诺实现时，他已与世长辞。但是，当第一张在宇宙中观测地球的图片从阿波罗发回地球时，公众的反应与预期截然相反。地球看起来渺小得不堪一击。月球的探索之旅没有证明我们对它的已知部分，也没有突破我们对它的认知局限。正如查尔斯·珀西·斯诺（C.P.Snow）在之后发表的一篇文章中写道的那样： § 地球与其他星球的距离实在是太遥远了，可能要从旧石器时代到现代的整个人类史才能穿越这段距离。因此，边界已经被封锁……由于最先进的科学技术和英雄主义，我们所面对的并非是无限的约束，而是固有的局限性。 然而，20世纪60年代末70年代初的环保主义不只是人类的忧虑那样简单，也涉及强烈的期望与理想主义。整个国家被战争、种族和深沉的悲伤搞得四分五裂。环保主义关于更美好未来以及缩小代沟的共识给人们带来了一丝希望。四、现代环境法的诞生与分立：1970—200920世纪70年代环保主义尤为盛行。1970年堪比是环境革命的一年：理查德·尼克松（Richard M. Nixon）总统于1970年1月1日签署了环境法的大宪章——国家环境保护法（编者注：应为环境政策法）；1970年的4月举办了第一个地球日；1970年12月5日，美国环境保护署成立；1970年12月31日，尼克松总统签署了清洁空气法，实行更为严格的数量级污染控制法。 环境和自然资源司对这些新的挑战做出了回应。时任总检察长助理希罗·柏（Shiro Kashiwa）(任职于1969-1972年)于1970年10月1日创办了污染控制部门。1971年，总检察长把环境犯罪的管辖权从刑事部转移到了土地和自然资源司。土地和自然资源司在20世纪70年代早期针对水污染采取强制措施后，又采用了该种强制措施。 但更加戏剧性的是，盛行的环保主义扣动了新法律的扳机。国会通过了一系列高标准的污染控制法和相应的自然资源保护法。正如马文·盖伊（Marvin Gaye）的歌曲《生态》表达的心情一样：石油溢入海洋，鱼群的四周充斥着水银，所有的一切都不是原来的样子。人们很容易对此产生共鸣。 当然，代表客户代理适用这些新的法律是环境和自然资源司的责任，其在控告美国违反执行这些法规的诉讼中为他们进行辩护。落实新法律并使其产生良好的效果无疑是一项浩大的工程。 环境和自然资源司的总检察长助理都才能卓越，他们接受了这个严峻的挑战。1972年，肯特·弗里泽尔（Kent Frizzell）(任职于1972-1973年)开始担任总检察长助理。在其任职期间，他把工作重心放到了阻止封堵阿拉斯加管道发展的诉讼上。弗里泽尔却是因其在翁迪德尼谈判中扮演的历史角色而为人熟知的。 自1973年华莱士·约翰逊（Wallace Johnson）(任职于1973-1975年)出任总检察长助理后，一连串工业企业与各种环境社团针对美国环保署的诉讼萦绕着他。但同时他也监督着第一个针对储量开采公司的现代化控制污染的执行措施。这个公司每天向苏必利尔湖倾倒6.7万吨甚至1070万吨的铁矿球。审判持续了一百三十九天，一百个目击证人作证，审判文书长达一万八千页。值得“欢欣鼓舞”的是，诉讼宣告了将苏必利尔湖作为垃圾堆积场的时代就此终结。 继约翰逊后，彼得·塔夫脱（Peter Taft）(任职于1975-1977年)于1975年担任总检察长助理。彼得·塔夫脱正是塔夫脱总统的孙子。在他的领导下，环境和自然资源司在国家中的声望地位持续高涨。环境和自然资源司参与了许多案件，从代表人民就国家法律条约上的权利提起诉讼到代表CAA对环境保护署的诉讼，都由该部门负责。例如，他们在对缅甸州提起的诉讼中要求为美国原住民提供五千四百万美元的补偿金。塔夫脱此前亲自接手了一起CAA的案子——联合电力公司诉环境保护署案。哈利·布莱克门（Harry Blackmun）法官给塔夫脱的辩护词打了八十分，这是一个相当高的评价。在该案进程中，首席大法官沃伦·伯格（Warren Burger）在给他同事的一封信中指出案件出现问题的原因——“让国会官员里的年轻人用散文文体制定法律，这几乎没有什么实际意义”。 但是没有人比总检察长助理詹姆斯·穆尔曼（James Moorman）(任职于1977-1981年)更了解环境和自然资源司的变化。穆尔曼不是直接从政府、私人律所或者教育机构来环境和自然资源司任职的。在其任职前，穆尔曼是第一代公益环境律师中的一员。他在历史著名的卡尔弗特崖协调委员会诉美国原子能委员会案中根据国家环境保护法起诉了政府。在历史性大案山岳协会诉英尔顿案中，穆尔曼反对政府并向山岳协会提供支持。人民环境律师成为了政府主要的环境律师。 正如新的环境法改变了整个法律体系一样，穆尔曼改变了环境和自然资源司。他带领了一批年轻有为、充满活力的公益律师，包括环境和自然资源司的第一位女性领导者洛伊丝·希弗（Lois Schiffer）。他先后创立了危险废物部门、野生动物部门、政策立法与特别诉讼部门、节能部门与环境执法部门。 他根据创新性的法律理论，如联邦普通法中的非法妨害理论与紧急重大危害理论在美国范围内发起了针对危险废物的诉讼。这些诉讼迫使国会采取了有关行动。穆尔曼在这方面非常成功，因为国会通过了在那个年代意义非凡的两项法令：综合环境响应补偿和责任法和阿拉斯加洲土地保护法。1979年10月，穆尔曼也带领了一个刚刚从法学院毕业的年轻律师，当然我对此不胜感激。 20世纪80年代，吉米·卡特（Jimmy Carter）总统退位，罗纳德·里根（Ronald Reagan）总统上台，环境和自然资源司也时过境迁。里根总统在参加竞选时承诺削减联邦政府对商业界的干涉。他承诺取消不必要的法规，让政府撤出商业界，使得环境法规对成本更加敏感，更加尊重政府在污染控制与自然资源管理上的角色地位。调节消耗费的先进管理理念已经不复存在，促使人们关掉空调，穿上了毛衣。一个新的自由主义经济与物质财富的庆典影响了整个国家及其文化。这个国家的音乐一贯反映着时代的变化，因此20世纪80年代，麦当娜（Madonna）的“物质女孩”广为流传并不足为奇。 国家政策如此重大的改变为环境和自然资源司创造了新的挑战。环境和自然资源司必须严格遵守法律，同时也要意识到现有的法律与已构建的法律框架范围内对政策进行调整的合法性。非常幸运的是，在这个过渡期间，环境和自然资源司由两个思虑周全的领导者领导。第一位便是卡罗尔·丁勤时（Carol Dinkins）(任职于1981-1983年)，她是文森（Vinson）——艾尔金斯（Elkins）律师事务所的新合伙人。丁勤时做出了一些调整，她将能源部门划归普通诉讼部，并把危险废物部并入环境执行部。她也竭力保留第三条对环境诉讼限制的规定。此外，她获得了全体员工的尊重与忠心。他们中的许多人都是穆尔曼时期的员工。她致力于制定法规来应对穆尔曼任职期间改革带来的变化。她努力使环境和自然资源司成为应对政治变化的武器。虽然她意识到了改变政策的正当性，但她仍坚持认为，诉讼代理人总是按照正确的道路追求目标。的确，对于美国内政部的詹姆斯·瓦特（James Watt）和美国环保署的安妮·戈萨奇（Anne Gorsuch）这样的代理人来说，这是一个充满争议与挑战的时代。瓦特曾经幽默地向丁勤时抱怨：“对于我的工作，我不喜欢的几点之一是我不能解雇我的律师。”丁勤时精彩回应说：“对于我的工作，我不喜欢的几点之一是我不能解雇我的客户”。 1983年，丁勤时的代理人哈比·希特（Henry Habicht）(任职于1983-1987年)继承了丁勤时的职位。他是有史以来最年轻的总检察长助理。在被参议院认可时他只有30岁。哈比·希特目睹了环境和自然资源司的戏剧性扩张。到1984年底，环境和自然资源司共有职员三百九十一名。在他任职期间，哈比·希特使得民事与刑事执行部门的人员翻了两倍之多，使得环境犯罪部门成为了一个成熟的部门。 在丁勤时与哈比·希特的共同努力下，环境和自然资源司进步神速，并取得了非同寻常成就。在1981年到1985年间共接手了超过一千起民事环境执行诉讼，在危险废物案件中，法院判处的清洁费用有近四亿美元。另外，环境执行部门的代理人人数也增长了几倍。而在1980年环境和自然资源司的开端时期，只有十五名代理人和十五名辅助人员。1986年底，环境和自然资源司拥有一百五十七名职工，包括八十六名代理人和七十一名辅助人员。 20世纪80年代下半叶，是环境法、环境和自然资源司与诉讼委托人的代理人面临的一个极具挑战性的时期。环境政策上创造的不利因素使得行政部门和立法部门之间的不信任感越来越严重。国会制定了更为严格的法律，但是没有为诉讼委托人的代理人执行这些法律提供必要的资源。在20世纪70年代，环境法给予了代理人更多的自由裁量权。但是20世纪80年代的法律把自由裁量权替代为计划和截止日期。对环境和自然资源司来说，代表诉讼委托人试图顺从这些命令是一大挑战。 时任总检察长助理是罗杰·玛塞拉（Roger Marzulla）(任职于1988-1989年)，同穆尔曼一样，玛塞拉来自一个公益组织。但是他所在的山区各州法律基金会与山岳协会法律辩护基金会完全不同。它是根据削弱政府权力的原则建立的。玛塞拉不仅目睹了私人财产权利的胜利和政府因自不量力而失败的事件，也监督着现行环境法的执行。 理查德·斯图尔特（Richard Stewart）(任职于1989-1991年)继玛塞拉之后上任。他是环境和自然资源司第一位来自哈佛大学法学院的环境法教授。斯图尔特至今仍然是美国最为著名的环境法学者之一。在1990年，他把该部名称改为环境和自然资源司，使环境和自然资源司的变得更加正式。斯图尔特因对环境法与诉讼的创新性见解被广为称赞。他积极参与到由埃克森瓦尔迪兹灾难引起的刑事与民事执法行动中去。在他的监管下，环境和自然资源司为美国带来了创纪录的罚款。此外，斯图尔特在两项意义重大的环境法起草中扮演了重要角色。即1990年清洁空气法修正法案与1990年油污法。最后，斯图尔特第一次正式将环境和自然资源司的诉讼带入了国际法的舞台。 (Richard Stewart教授，图摘自纽约大学法学院网站） 从1993年到2001年的美国总统就职期间，总检察长助理由洛伊丝·希弗（Lois Schiffer）担任。她在1978年第一次被穆尔曼带进环境和自然资源司，一直工作至1984年。希弗是两个任职期最久的总检察长助理之一。使环境犯罪部门重新运作是她的主要成就之一。她也在清洁空气法和清洁水法下监督更新环境保护署的执行，以确保环境保护署清洁空气法新来源审查规范与清洁水法质量标准一致。另外，希弗根据自然资源计划，成功领导环境保护署的生态系统防御战役。 在20世纪90年代最具意义的倡议中，希弗努力采取措施加大对濒危物种及重要栖息地的保护力度。在美国内政部长巴比特（Babbitt）和部门初级律师约翰·莱希（John Leshy）的领导下，濒危物种和野生动物的保护进程不断加速。环境和自然资源司的律师，尤其是野生动物部门的律师也适时地加入其中。 然而，20世纪90年代是国会的环境法制度受阻的十年。在20世纪70年代和80年代，国会在民主党和共和党的协力支持下通过了一系列法律。通过开展大量的会议来确定法律的细节，最终使法律以压倒性的多数通过。即使在1980年12月的国会调整时期，CERLCA和ANICLA也在国会管理会议上通过。立法者在这一动态过程中发挥了他们的最佳实力。他们与代理人及国家一起工作，向法院吸取经验以便起草有效的法律。 但是这一立法过程在1996年结束。从那时到现在，环境法的制定就没有能变成一个综合的实体过程。大多数的立法由临时拨款人完成，这被一小部分的利益群体所支持。这对诉讼代理人造成了一个问题，他们不能总是信赖国会的权威。这对环境与自然资源保护部来说也是一个问题，因为它代表的诉讼人没有明确信赖的权威。这对于工业部与美国环保署来说也是一个问题，因为他们想尝试不通过立法进行改革。 环境与自然资源部的第十年与最近的十年都是很关键的时间。汤姆·圣索内蒂（Tom Sansonetti）从2005年到2010年领导着这个团队。在他任职期间，为环境和自然资源司的资源扩展和技术革新作出了突出贡献。震惊全国的9.11事件也增加了环境和自然资源司的工作量。环境和自然资源司也越发积极参与到国家安全事务中，尤其是港口安全。环境和自然资源司的律师也给予了国土安全部以大力支持。 但是一般说来，环境和自然资源司的主要任务是受客户委托进行诉讼。克林顿政府与布什政府之间重大政策的改变产生了大量工作。然而这些变化与事前管理制定一样意义重大，他们在执行时面临同样的阻碍，对克林顿政府形成巨大的挑战。随着国会采取计划而付出的努力的失败，代理人只能根据现存的法定权威机构进行诉讼，而这些法定权威机构并非总是支持改革的。 该时期也是联邦司法系统的标志时期，包括最高法院在内的司法系统在运用环保法上越来越苛刻。这种怀疑态度帮助环境和自然资源司的律师在一些案子上占优势，也使得其他案子很难胜诉。 从2005年起，环境和自然资源司分别由苏·艾伦·伍德里奇（Sue Ellen Woodridge）(任职于2005-2007年)、罗纳德·嘉詹斯（Ronald Tenpas）(任职于2007-2009年)和伊格纳西·莫雷诺（Ignacia Moreno）(任职于2009年至今)三位总检察长助理领导。伍德里奇原本是工业部的初级律师。如同二十年前的斯图尔特一样，嘉詹斯既是学者也是最高法院的职员。嘉詹斯在一起起诉美国电力公司的案件中，制定了环境和自然资源司有史以来最大的解决方案。解决方案要求美国电力公司安装价值四十六亿美元的设备以减少排放。在最高法院支持嘉詹斯海事训练之前，他监督了环境和自然资源司的成功诉讼。他曾在克林顿执政时期担任希弗总检察长助理的特别顾问，最近担任通用电气公司的环境顾问。作为环境和自然资源司中第一位拉美裔的美国人，莫雷诺总检察长助理在环境和自然资源司成立一百周年的纪念大会上作了郑重承诺。 五、新世纪下的环境和自然资源司一百年是相当漫长的一段时间。当然，小熊队的粉丝将不胜感激。我们周围的世界发生了很大改变。环境和自然资源司的核心任务和相应的挑战却保持不变。一百年前，总统在联邦土地政策上寻求突破性的改变。环境和自然资源司面临了一系列新政策以及新的联邦立法带来的挑战。八十年前的经济大萧条，十年之后的世界大战，使得联邦政府和环境和自然资源司在社会中起到了新的更为积极的作用，这帮助国家经济走出大萧条并且为战争做好了牺牲的准备。 在过去的三十年间，环境和自然资源司一直走在20世纪最成功的司法改革的最前端：现代环境法，自然资源和污染控制法的出现都与之联系紧密。今天，在国家正努力解决全球气候变化的严重问题时，有理由相信我们正经历着20世纪70年代以来从没有出现过的大规模海洋变化，这对于立法而言是一个巨大的挑战。但是新法一旦确立，切实依法、执法也是一项巨大的挑战。这一挑战可能体现在国会制定的新法令上，或者像1909年的中西部石油那样，行政部门试图采取举措减少温室气体排放量，比如国会起草相关有效的立法。无论是哪种方式，执法需要技术、敏锐与创新。 21世纪初期，环境和自然资源司面临着全新的挑战。律师们投入到新的法律法规起草工作中去，以此帮助国会和诉讼代理人。一旦法律被确立，环境和自然资源司就必须使得新设立的有关全球气候变化的法律免受强劲攻击。 毫无疑问，这些任务是难以应付的。但毋庸置疑的是，环境和自然资源司在一群才能卓越、意气风发、才思敏捷、刻苦勤奋的律师与全体职员的努力下，已经做好了应对这些挑战的充足准备。如今，在任何地方做一名环境律师都是值得鼓舞的，但是，环境和自然资源司始终是环境律师最好的发展地之一。 参考文献[1]HENRY F., The life and times of William Howard Taft[J]. 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