综评《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》
来源：社会本位 作者：社会本位 发布时间：2017-08-03
摘要：综评《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》 7月27日，最高院公布了《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》（下称本解释），自当日施行。本解释主要围绕矿业权合同效力、履行、违约责任，矿业权担保等主要内容
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综评《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》 7月27日，最高院公布了《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》（下称本解释），自当日施行。本解释主要围绕矿业权合同效力、履行、违约责任，矿业权担保等主要内容展开，同时还涉及到相关诉讼程序处理。本解释在合同效力方面展现了我国目前合同效力领域研究新晋成果，将未生效合同与无效合同区别开来，根据矿业权特点，丰富了合同效力种类。但在近年来司法实务中出现的通过股权转让实现矿业权实质转让经济纠纷，本解释未加以规定，不能不说一大遗憾。 一、矿业权合同效力多层次性 矿业权属于用益物权，矿产资源属于国家专有。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。国家保障矿产资源的合理开发利用，依法取得矿业权受法律保护。 按法律规定，矿业权主要包括探矿权和采矿权，分别申请，分别批准登记。典型意义上矿业权合同分为一级出让和二级转让两种，对应着：探矿权出让合同、探矿权转让合同；采矿权出让合同、采矿权转让合同。本解释主要对两种层级的合同效力、履行、违约责任作了不同规定： （一）、矿业权出让合同 矿业权出让合同由县级以上人民政府国土资源主管部门作为出让人与受让人签订，除法律、行政法规另有规定的情形外，合同自依法成立之日起生效。合同生效并非意味着受让人即时取得探矿权或采矿权。矿业权的取得时间，应以矿产资源勘查许可证、采矿许可证载明的有效期起始日为准。从物权法来说，合同生效后矿业许可证取得前，经出让人同意受让人已占有合同约定矿区属合法占有、有权占有，第三人有妨害占有的行为属侵权性质，占有人有权请求排除妨害或者消除危险；因侵占或者妨害造成损害的，占有人有权请求损害赔偿。 矿业权出让合同生效后，出让人未按照出让合同的约定移交勘查作业区或者矿区、颁发矿产资源勘查许可证或者采矿许可证，受让人有权解除出让合同。受让人勘查开采矿产资源未达到国土资源主管部门批准的矿山地质环境保护与治理恢复方案要求，在国土资源主管部门规定的期限内拒不改正，或者因违反法律法规被吊销矿产资源勘查许可证、采矿许可证，或者未按照出让合同的约定支付矿业权出让价款，出让人有权解除出让合同。 矿业权出让合同与国有土地出让合同性质相似，两者都为一级市场行为。2014年《行政诉讼法》修改后，此类合同究为民事合同还是行政协议，按照民事诉讼抑或行政诉讼审理，各地做法不尽相同。同年最高院设立环境资源审判庭，主要负责最高人民法院审理的第一、二审涉及环境资源纠纷案件；审判不服下级人民法院生效裁判的环境资源审判监督案件。最高院也在司法文件中要求：积极探索环境资源刑事、民事、行政案件归口审理。结合各地实际，积极探索环境资源刑事、民事、行政案件由环境资源专门审判机构归口审理，优化审判资源，实现环境资源案件的专业化审判。未实行环境资源案件归口审理的地方，要注重加强刑事、民事、行政审判机构之间的业务协调与沟通。可以预见，今后矿业权纠纷案件归口审理是发展趋势。 （一）、矿业权转让合同 1、合同效力 矿业权不同于一般物权，可以自由转让。无矿业权人订立矿业权转让合同也为无效合同。在这点上，司法解释对二级市场上国有土地转让合同效力与矿业权转让合同效力有着不同评价。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第9条规定：转让方未取得出让土地使用权证书与受让方订立合同转让土地使用权，起诉前转让方已经取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让的，应当认定合同有效。这种评价延续了《合同法解释一》第9条规定内容：依照合同法第四十四条第二款的规定，法律、行政法规规定合同应当办理批准手续，或者办理批准、登记等手续才生效，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准、登记等手续的，人民法院应当认定该合同未生效。但本解释则将无矿业权转让合同效力直接评价为无效，其中第五条规定：未取得矿产资源勘查许可证、采矿许可证，签订合同将矿产资源交由他人勘查开采的，人民法院应依法认定合同无效。 笔者认为，司法解释对矿业权转让采取了更严标准，不在于《矿产资源法》与《土地管理法》、《城市房地产管理法》有关转让条件有何质的不同，而是与当前我国面临生态资源恶化状况密切相关。最近中央两办关于祁连山自然保护区内违规开采矿产资源等破坏生态资源的行为，也非常严肃地指出了这一类问题。从利益衡量角度考虑，矿产资源带来价值是眼前利益、局部利益、而国家在自然保护区、重点生态功能区、敏感区、脆弱区等这些特殊保护区维护的是社会公共利益，长远利益，甚至是全人类的共同利益。因此，本解释不仅将无权转让矿业权合同直接评价为无效合同，更包括一级市场在内的，将当事人约定在自然保护区、风景名胜区、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域内勘查开采矿产资源，违反法律、行政法规的强制性规定或者损害环境公共利益的合同，也直接评价为无效合同，充分发挥司法解释能动作用。 2、合同履行制度创新 本解释在需经行政部门审批、登记类合同履行问题上，有所创新进步。《合同法解释二》第8条规定依照法律、行政法规的规定经批准或者登记才能生效的合同成立后，有义务办理申请批准或者申请登记等手续的一方当事人未按照法律规定或者合同约定办理申请批准或者未申请登记的，属于合同法第四十二条第（三）项规定的“其他违背诚实信用原则的行为”，人民法院可以根据案件的具体情况和相对人的请求，判决相对人自己办理有关手续；对方当事人对由此产生的费用和给相对人造成的实际损失，应当承担损害赔偿责任。 但在实务中，部分矿业权转让合同当事人对履行报批义务的性质与行政机关变更登记性质混淆，在诉请事项上往往请求对方办理矿业权变更登记手续与请求对方履行报批义务或协助履行报批义务不分，本解释对此作出明确回应：矿业权转让申请未经国土资源主管部门批准，受让人请求转让人办理矿业权变更登记手续的，人民法院不予支持。矿业权转让合同依法成立后,在不具有法定无效情形下，受让人请求转让人履行报批义务或者转让人请求受让人履行协助报批义务的，人民法院应予支持，但法律上或者事实上不具备履行条件的除外。 不仅如此，本解释还专条将合同法第68条不安抗辩规则细化到矿业权转让合同中：矿业权转让合同约定受让人支付全部或者部分转让款后办理报批手续，但受让人有确切证据证明存在转让人将同一矿业权转让给第三人、矿业权人将被兼并重组等丧失商业信誉、或者可能丧失履行债务能力情形，受让人有权中止履行并不承担违约责任。 3、违约责任 矿业权转让合同自依法成立之日起具有法律约束力。转让人无正当理由拒不履行报批义务，受让人有权解除合同、要求转让方返还已付转让款及利息等违约责任。 因行政机关不予批准转让，导致矿业权转让合同无法履行的，合同在效力层面上视为未生效。当事人仅以矿业权转让申请未经国土资源主管部门批准为由请求确认转让合同无效的，人民法院不予支持。如此规定，体现了近年来我国专家学者对合同效力研究层次深入。这种解释源自于《合同法》第44条：依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。《合同法解释一》第9条规定也只是将此类合同归为未生效，但如何清理结算此类合同当时仍是难题。司法实践中，为了破解无效合同处理结果对一方当事人不公现象，将行政机关审批影响力从合同效力转移到合同履行问题上，从而创制出未生效合同处理规则。该方法运用首次出现在《最高人民法院关于审理外商投资企业纠纷案件若干问题的规定（一）》中，其中第一条规定：当事人在外商投资企业设立、变更等过程中订立的合同，依法律、行政法规的规定应当经外商投资企业审批机关批准后才生效的，自批准之日起生效；未经批准的，人民法院应当认定该合同未生效。当事人请求确认该合同无效的，人民法院不予支持。前款所述合同因未经批准而被认定未生效的，不影响合同中当事人履行报批义务条款及因该报批义务而设定的相关条款的效力。 在矿业权转让合同中，因国土资源主管部门不予批准矿业权转让申请致使矿业权转让合同被解除，双方各自承担的是违约返还责任。转让人返还已付转让款及利息，受让人返还获得的矿产品及收益，勘查资料和勘查中回收的矿产品及收益，但受让人可请求扣除相关的成本费用。当事人一方对矿业权转让申请未获批准有过错的，应赔偿对方因此受到的损失；双方均有过错的，应当各自承担相应的责任。矿业权转让合同成立后，行政机关批准前，转让另行转让第三人并经批准登记，受让人有权解除转让合同、要求转让人承担返还已付转让款及利息等违约责任。 二、矿业权抵押 矿业权具有流转价值，属于法律、行政法规未禁止抵押的其他财产。本解释遵循物权法物权债权相对分离原则，规定矿业权抵押合同自依法成立之日起生效，当事人仅以未经主管部门批准或者登记、备案为由请求确认抵押合同无效的，人民法院不予支持。矿业权之抵押权自依法登记时设立，明确国土资源主管部门根据相关规定办理的矿业权抵押备案手续，视为矿业权抵押登记。需要注意的是，法律和司法解释对矿业权人有资质要求，但对债权人并无此类要求，无论债务人抑或第三人都可以将合法取得矿业权依法抵押，担保债之履行。 在矿业抵押权行使方面，本解释重申适用民事诉讼法第七节 实现担保物权案件有关规定。但由于矿业权取得需要经过法律规定的行政审批，不同于当下房产拍卖，本解释明确规定矿业权竞买人、受让人应具备相应的资质条件。因此，今后竞买人范围局限于拥有矿产资源勘查许可证、采矿许可证组织或个体采矿者。矿业权因抵押人被兼并重组或者矿床被压覆等原因导致矿业权全部或者部分灭失时，对于到期债权，抵押权人有权以物上代位金优先受偿。对于未到期债权，债权人有权要求提存。 三、矿业权纠纷依法定性分别程序处理 矿业权纠纷在实务中往往行政争议与民事争议混杂在一起，给各地裁判机构法律适用带来一定困惑。本解释对两类矿业权纠纷作出界定，并指明了不同的处理渠道。一是对因行政审批过错导致矿业权开采范围重复或者界限不清的，应当首先由行政主管部门解决。因为《行政复议法》第三十条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。 矿业开采范围重复或者界限不清，往往是行政机关对两个以上权利人实地开采范围作了重复批准，从而导致不同权利人对重复范围或权证界限不清楚范围产生权利主张纠纷。因此，行政机关依法准确确权是解决此类纠纷前提，通过行政机关复议程序前置，不仅可以有效实现定纷止争效果，也可以有效减轻司法机关工作压力。 二是对矿业权权属清晰下侵权纠纷，因他人越界勘查开采矿产资源，矿业权人有权要求侵权人承担停止侵害、排除妨碍、返还财产、赔偿损失等侵权责任，但探矿权人请求侵权人返还越界开采的矿产品及收益的除外。理由在于，探矿权不同于采矿权，探矿权是勘查权利，采矿权具有获得所开采的矿产品的权利，两种权利依法分别申请、登记。 四、公益诉讼与私益诉讼 有关环境资源方面的公益诉讼与私益诉讼，近年来受到关注度颇高，不仅出台了众多有关司法解释，而且《民事诉讼法》和《行政诉讼法》也作出相应修改决定。如新修改的《民事诉讼法》第五十五条第二款规定：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”新修改《行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。” 本解释重申这方面规定，勘查开采矿产资源造成环境污染，或者导致地质灾害、植被毁损等生态破坏，法律规定的机关和有关组织可以提起环境公益诉讼。法律规定的机关和有关组织提起环境公益诉讼的，不影响因同一勘查开采行为受到人身、财产损害的自然人、法人和其他组织依据民事诉讼法第一百一十九条的规定提起诉讼，即普通民事诉讼。 为了加强生态资源司法保护效果，本解释还明确各级法院司法建议权，要求人民法院在审理案件中，发现无证勘查开采，勘查资质、地质资料造假，或者勘查开采未履行生态环境修复义务等违法情形的，可以向有关行政主管部门提出司法建议，由其依法处理；涉嫌犯罪的，依法移送侦查机关处理。 五、本解释遗漏类型案件处理 如上所述，典型意义上的矿业权合同包括出让合同和转让合同。本解释对一类合作勘探开采矿业合同作出规定，该类合同自依法成立之日起生效，但涉及矿业权转让应遵守法律和本解释有关规定。从广义上说，矿业权租赁、承包合同也属于此类合同，自依法成立之日起生效。但租赁、承包合同履行实质上导致矿业权未经审批即告转让时，即：矿业权租赁、承包合同约定矿业权人仅收取租金、承包费，放弃矿山管理，不履行安全生产、生态环境修复等法定义务，不承担相应法律责任等内容时，本解释明确评价为无效。 这里对借矿业权租赁、承包名义，逃避行政监管，实现矿业权转让合同纠纷明确无效处理原则。但对实践中经常遇到以股权转让形式实现对拥有矿业权企业实际控制情形，本解释未提及此类型案件及解决规则，是遗漏还是因为目前时机、条件尚不成熟，留待今后规定，不得而知。 笔者认为，以股权转让形式实现对拥有矿业权企业实际控制发生纠纷，法律不宜评价为无效合同或禁止行为。原因在于： 1、无矿业权人通过股权转让成为拥有矿业权企业股东，进而对矿企控制，这种做法看似避开了行政审批，实乃法律、行政法规上并无矿业权企业股权转让需经行政审批规定，属于法无禁止行为。 2、公司股东变更不涉及法人人格变化，故不需要履行审批手续。 3、此类型纠纷虽在表象上与无效租赁、承包合同有相似之处，但从行政管理角度而言，行政机关监管对象并未发生变化，矿业公司应承担公法法上义务也未有变化。如果股权变更后出现放弃矿山管理，不履行安全生产、生态环境修复等法定义务，可以依法吊销矿产资源勘查许可证、采矿许可证。 限于篇幅，笔者对该类型案件探讨浅尝至此，以后机会适当再做深入探讨。
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