我国“袖珍法院”的现状及其改革
来源：南门徙木的法律博客 作者：南门徙木的法律博客 发布时间：2017-07-26
摘要：法院改革新思维 【连载】第91期 |我国“袖珍法院”的现状及其改革文︱南门徙木（微信公众号fyggxsw)编者按：笔者将在编工作人员总数少于50人或者年受理各类案件总量少于1000件的法院称之为“袖珍法院”。目前“袖珍法院”主要分布于兵团法院，林区、垦区法院
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法院改革新思维 【连载】第91期 |我国“袖珍法院”的现状及其改革文︱南门徙木（微信公众号fyggxsw)编者按：笔者将在编工作人员总数少于50人或者年受理各类案件总量少于1000件的法院称之为“袖珍法院”。目前“袖珍法院”主要分布于兵团法院，林区、垦区法院，政企合一序列的法院，铁路运输法院以及西藏、青海、新疆、黑龙江、内蒙古等边疆省份。“袖珍法院”既面临着业务庭室普遍无法组成合议庭，发回重审和再审案件无法另行组成合议庭，一些最高院规定应当设置的机构没有设立等诸多程序法上的尴尬，也面临着机构设置与人数严重失调、一线办案人员所占比例太低、整体办案效率低下、案件偏少等现实困难。在法官员额制及跨行政区划法院改革大背景下，对“袖珍法院”进行资源整合，按照司法辖区设立法院是“袖珍法院”的最佳改革方向。在司法辖区模式下，各地人民法院的设置将以保障足够案源为第一考虑因素，一些案源不足的基层法院、中级法院甚至高级法院将会被撤销或降格，多个行政区域共同设立联合高级法院、联合中级法院或者联合基层法院将成为常态。 一、引出问题的数据1.新疆生产建设兵团昭苏垦区人民法院有8名在编干警（注：这是目前笔者发现的人数最少的“袖珍法院”）。12.新疆生产建设兵团塔斯尔海垦区法院 11名干警，该院共设有立案庭、民庭、刑庭、执行庭、法警队、办公室六个部门。除去院领导，这6个部门平均每个庭室不到两个人。23.新疆生产建设兵团巴里巴盖垦区法院现有编制15人，实有干警12人。该院现有3名院领导，9个内设机构。12名干警中，在审判一线工作的仅有3名法官，审判庭均为一人庭。9个内设机构中5个庭室配备了部门领导，4个庭室没有配备部门领导。34.西藏山南洛扎县人民法院共有在编法官和其他工作人员14人，内设机构5个，派出机构1个。14名干警中，院领导4人。5个内设机构人员情况分别为：办公室3人，立案庭2人，刑事审判庭1人，民事审判庭1人，执行局2人。45. 最袖珍的中级人民法院：新疆生产建设兵团农十师中级法院下辖两垦区人民法院，编制60名，现有在编干警53人。其中中院有在编干警18人，两个基层法院有在编干警35人。5 二、我国“袖珍法院”的概念、分布、办案效率及机构设置（一）概念界定在当下的中国，存在着这样一些法院：它们位置偏僻，一般位于祖国的边陲，管辖地域辽阔却人烟稀少；它们人数很少，每年受理的案件不多，多则几百件，少则百余件，甚至几十件；它们麻雀虽小却五脏俱全，其他法院有的内设机构他们也基本设立。这些法院鲜有人研究甚至提及，笔者将其称之为“袖珍法院”。笔者将“袖珍法院”的标准界定为：1.在编工作人员总数少于50人；2.年受理各类案件总量少于1000件。满足上述条件之一者，即可称之为“袖珍法院”。（二）“袖珍法院”的数量及分布按照上述标准，中国的“袖珍法院”数量其实并不算少，笔者估计至少占全国法院总数（截止2008年4月，全国共有3558个人民法院，其中基层法院3119个）的十分之一。据笔者的初步调研，中国的“袖珍法院”主要包括以下几类：1. 兵团法院。2014年，新疆生产建设兵团法院系统设有三级43个人民法院，现有编制1292名，其中新疆高院兵团分院编制87名，13个中级法院编制416名（平均每个中院32名），29个基层法院编制789名（平均每个基层法院27名）。62.林区、垦区法院。目前我国的一些省份在林区或垦区设置有林区法院或垦区法院，该类法院大多由林区或垦区管理和领导。目前，吉林省设有林区基层法院18个；黑龙江省设置有农垦和林区中院3个，基层法院43个。这些林区和垦区法院绝大多数属于“袖珍法院”，每年受理和审结的案件普遍非常少。3.政企合一序列的法院。黑龙江设置有政企合一序列的中院3个(大庆、大兴安岭、伊春)，基层法院27个。上述法院绝大多数属于“袖珍法院”。比如，伊春市中级人民法院下辖1县、1市、2区、13个政企合一区局、4个林业局的21个基层法院和12个人民法庭，现有干警671人，具有法职人员344人，年均审理案件1万余件（平均每家法院有干警30.5名，年均结案500件左右）。7另外，中国的一些省市还设有油田法院或矿区法院，这些法院要么为企业性质，要么为政企合一性质，大多数油田法院或矿区法院也都是“袖珍法院”，案源很少。4.铁路运输法院。目前我国有18家铁路运输中级法院，58家铁路运输基层法院，铁路运输中级法院人员基本为40至60人不等，基层法院仅为20至40人左右。8铁路运输法院普遍面临案源不足问题。以洛阳铁路运输法院为例，2012年该院共受理各类案件97件，其中刑事立案38件，民商事立案41件，执行立案18件，司法确认4件。而该院2014年共有在职人员45人，其中法官人数31人，法官年人均结案数仅为3.1件。95.普通行政区划内“袖珍法院”。2007年12月，《法制日报》刊发了“西部法官荒调查”系列报道，对甘肃、广西、云南、内蒙古、新疆、贵州、青海、宁夏、四川、陕西、青海等十余个西部欠发达地区省份法官荒情况进行了详细调查。从中我们可以看到上述省份“袖珍法院”存在的诸多端倪。比如，据上述报道，2007年12月，在青海省46个基层法院中，15家法院法官不足10人，3家不足5人，1家仅有法官3人。10以此推测，当时青海省大约有三分之一的法院为“袖珍法院”。2005年，西藏全区法院系统仅有法官506人，全区73个基层法院中，只有1名法官的有18个法院，2名法官的有17个法院，3名法官的有18个法院，4名以上法官的有22个法院。而73个基层法院中只有18个成立了审判委员会，有33个基层法院甚至无法组成一个合议庭。以此推测，2005年时西藏地区绝大多数法院为“袖珍法院”。截止2012年9月，西藏自治区三级法院（共81家）法官人数为1216名，是2005年的2.4倍，平均每家法院已有15名法官。不过即便如此，西藏和青海地区法院系统中“袖珍法院”仍普遍存在。在新疆、黑龙江、吉林、陕西、内蒙古、甘肃、四川等其他省份也有“袖珍法院”分布，只不过比例要比西藏和青海低很多。即使在案多人少矛盾整体较为突出的中部省份和沿海经济发达省份，也有一些“袖珍法院”零星存在。（三）“袖珍法院”的办案效率“袖珍法院”的案件很少，有些甚至不足百件。比如，据2011年6月25日《法制日报》报道，2011年上半年,西藏自治区札达县人民法院共受理各类案件46件，其中民事33起、刑事1起、执行12起。依此推测，该法院年受理各类案件在百件左右。另据2010年3月2日《西藏商报》，2009年，西藏自治区尼木县人民法院全年共受理各类案件91件。虽然受案不足百件，该院的受案数同比仍上升了50％左右。据西藏高院2016年工作报告，2015年西藏81家各级法院全年共受理各类案件23178件，平均每家法院受理286件，法官人均受案19件。据笔者研究，各地袖珍法院法官的年人均结案数普遍在30件以下。而在当下中国的许多基层法院，法官年办案二三百件已是普遍现象，“袖法院”的办案效率之低由此可见一斑。（四）“袖珍法院”的内设机构设置 “麻雀虽小，五脏俱全”，“袖珍法院”这只“小麻雀”也不例外，办公室、立案庭、民庭、刑庭、执行局等其他法院有的机构，他们也都普遍设置——因为它们是一级法院——尽管每个内设机构可能只有一到两个人。实践中，一个十几人、二十几人的法院，由于院领导和大量内设机构的存在，实际上在办案一线直接从事案件审理工作的法官可能也就那么三五人，甚至两三人，仅占全院人员总数的1/4、1/5甚至更少。因此，臃肿繁杂的内设机构是影响“袖珍法院”办案效率的最主要因素。拖累“袖珍法院”办案效率的另外一个因素是部门之间法官办案效率的不均衡。以西藏为例，2016年西藏全区81家各级法院审结刑事、民事和行政案件数量分别为1304件和12754件和40件，平均每家法院受理16件刑事案件、157件民事案件和0.5件行政案件，各审判领域法官之间办案效率方面的差距可想而知。三、 “袖珍法院”改革的路径选择 （一）“袖珍法院”改革面临的两难选择 “袖珍法院”既面临着业务庭室普遍无法组成合议庭，发回重审和再审案件无法另行组成合议庭，一些最高法院规定应当设置的机构没有设立等诸多程序法上的尴尬，也面临着机构设置与人数严重失调、一线办案人员所占比例太低、整体办案效率低下、案件偏少等现实困难。因此，“袖珍法院”的改革既刻不容缓又面临着两难选择，如果选择为“袖珍法院”充实人员，让其业务庭和内设机构设置合乎规范，由于没有相应的案源支持，会造成更加严重的法官资源浪费；如果为了提高办案效率而对人员进行精简，则“袖珍法院”在程序法上的尴尬会暴露得更加突出，一些“袖珍法院”甚至可能因为人数过少而无法维持正常运转。（二）两种改革路径“袖珍法院”的改革必须摆脱常规思维的羁绊。笔者提出两种改革思路，供决策者们参考：一是对“袖珍法院”的内设机构进行大规模精简。建议最高院出台“袖珍法院”机构设置指导意见，对总人数15人以下的法院，设院长1名，不再设立内设机构；对总人数15人至30人之间的法院，设院长1名，只允许设立案件审理庭（负责民事、刑事、行政案件的审理）和办公室（负责立案、执行、后勤保障、人事管理等除案件审理以外的一切事务）两个机构；对总人数30人至50人之间的法院，设院长1名，只允许设立案件审理庭（负责民事、刑事、行政案件的审理）、办公室（负责立案、后勤保障、人事管理等除案件审理以外的一切事务）和执行庭三个机构。同时规定“袖珍法院”中从事案件审理和执行工作的人数不得少于总人数的75%。如此便可基本解决“袖珍法院”机构臃肿、一线办案人员占比偏低的问题。二是对“袖珍法院”进行资源整合，按照司法辖区设立法院。目前广东省东莞市、中山市等一些案件偏多的地方已相继成立第二人民法院，首先打破了基层人民法院与县级行政区划严格对应之规制，开创了按照司法辖区设置人民法院的先河。十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。”《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》（《人民法院第四个五年改革纲要（2014--2018）》）进一步提出：“以科学、精简、高效和有利于实现司法公正为原则，探索设立跨行政区划法院，构建普通类型案件在行政区划法院受理、特殊类型案件在跨行政区划法院受理的诉讼格局。”这标志着长久以来我国严格按照行政区划设置人民法院的模式将从制度层面被打破，按照司法辖区设置人民法院将成为一种“新常态”。不过需要说明的是，依据上述两份文件，设立跨行政区划的人民法院和人民检察院的意义似乎仅仅在于办理跨地区案件，以摆脱法院的地方化问题。笔者建议在上述文件改革精神的指引下，逐步扩大跨行政区划法院改革的深度和广度，借鉴域外司法管辖制度的普遍做法，按照辖区诉讼案件数量、辖区面积、辖区人口对我国各级法院进行重新调整撤并，最终实现司法辖区和行政区划的彻底分离。鉴于上述方案属于对司法管辖制度的重大变革，牵涉面广，实施难度大，建议分步骤实施，首先从“袖珍法院”改起，待积累相关经验后再逐步在全国法院系统全面推进。（三）两种改革路径的利弊分析第一种改革方案简便易行、操作起来相对简单、改革阻力也会相对较小，但该方案有很大的局限性，属于不彻底的改革。主要表现在以下三个方面：其一，根据大量的数据统计分析，目前“袖珍法院”每年受理的各类刑事案件总量一般不超过100件。由此导致各“袖珍法院”在刑事法官人员配备上面临两难选择：配备人员过少，无法组成一个合议庭，或者遇到法定回避、发回重审、再审等情形，无法另行组成合议庭；配备人员过多，又会造成审判资源的严重闲置和浪费。或者有人会建议对“袖珍法院”的法官不进行具体的专业划分，同时审理民商事案件和刑事案件。由于术业有专攻，即使同为民事法官，实践中也有传统民事法官、劳动争议法官、商事法官、知识产权法官等细微划分，因此上述建议无疑对法官的专业素养提出了极高要求。由于那些地处偏远、经济欠发达地区的“袖珍法院”本身就很难吸引高学历、高素质的法律专业人才报考，若再要求其法官同时熟练掌握多个审判部门的业务技能则更加不现实。在遇到一些较为复杂、疑难或新类型案件时，法官们可能会因自身审判能力或者审判经验方面的不足而无法保障案件的审判质量。其二，只要将“袖珍法院”作为一个独立的法院，那么其就是一个独立的法人实体。“麻雀虽小，五脏俱全”，即使可以如方案一那样对“袖珍法院”的内设机构进行精简，但其相关职能和人员却不太可能被精简。比如，必须有专门的会计和出纳，有相关的档案管理人员和司法统计人员，有立案人员、执行人员、后勤管理人员、法警、文秘人员、宣传人员（尽管不一定是专职），有院领导和庭室负责人。每年的人大工作报告、年终工作总结、上级法院或者地方党委政府召开的会议、举行的各种活动，“袖珍法院”一样都不能少。如此以来，“袖珍法院”的运转成本与其所能产生的办案效益之间将出现严重的失衡。而假如将“袖珍法院”整体上降格为一个派出法庭，则可以最大限度地排除上述行政管理因素对法官办案效率的干扰。其三，方案一不能从根本上解决案源不足和司法资源闲置问题。以西藏自治区为例，由于各县人口偏少（2010年西藏自治区7个地区级行政单位、73个县级行政单位，共有300万人），大多数县不足5万人，个别甚至不足1万人，加之地处偏僻的高原地区、经济欠发达，人们普遍信仰宗教、随遇而安，没有打官司的意识和传统。笔者相信这些地方每年的诉讼案件数量在相当长的时期内还会保持相对稳定，依靠案件自然增长来解决案源不足问题根本不现实。目前该区大多数基层法院在编工作人员在30人左右，每年的案件总和一般在100件至200件之间。改革前每个法院可能只有两三名法官直接办案，此时这些法官的年度工作量还算合理；改革后一线法官人数大增，可能会有3至5名法官直接办案，届时案件很可能还是那么多，每个法官的平均办案量就更低了，法官资源闲置和浪费问题将变得更为凸显。基于上述理由，笔者相信，对“袖珍法院”进行资源整合，按照司法辖区设立法院才是最佳的改革方向。有人可能会担心，中西部地区本来就地广人稀，第二种改革方案会不会增加当事人讼累？其实该改革建议并非简单地撤销“袖珍法院”了事，而是对“袖珍法院”进行资源整合，要么并入附近规模较大的法院，要么几个“袖珍法院”合并成一个规模较大的法院。原“袖珍法院”被降格为一个派出法庭或者一个固定的巡回审判点，原“袖珍法院”所在地的大多数民事案件仍然由降格后的派出法庭或巡回审判点审理，并不会给当事人增加太多讼累。而派出法庭和巡回审判点的人员可以根据案件多少灵活安排，而无需设置各种内设机构和相应的领导职位，可以最大限度地提升司法资源的配置效率，提升法院的整体办案效率。需要说明的是，对于那些企业性质的法院，比如铁路运输法院、林区法院、农垦法院，笔者并不赞成当前简单地移交地方的改革方案。因为这些法院大多数都是“袖珍法院”，简单地移交地方并不能解决其案源严重不足的问题。笔者的改革建议是，将上述法院全部撤销，相关案件全部分解到普通法院系统审理。退一步讲，即使保留上述专门法院，也应当对专门法院的数量进行压缩，压缩到尽量保证每个法院年受理案件数量在1000件以上，然后再移交给地方。注释：1. 《巡回审判车为边境“袖珍法院”插上科技的翅膀》，载光明网人民法院频道，http://court.gmw.cn/html/article/201107/13/73786.shtml，发布时间：2011-07-13 16:06:33。2.《法徽闪耀塔斯尔海》，载天山网，http://www.tianshannet.com/news/content/2010-11/10/content_5358434.htm，发布时间：2010年11月10日 17:22:38 。 3.《巴里巴盖垦区法院巡回审判、司法确认工作调研报告》，载北屯在线，http://www.btzx.cn/Article/dzsw/ldlt/201107/30027.html，时间：2011-7-29 17:24:10。4. 载洛扎县人民法院网，http://www.lzxfy.com/index.asp。《农十师法院全面推进队伍管理创新的调研报告》，载北屯在线，http://www.btzx.cn/Article/dzsw/ldlt/201106/28891.html，时间：2011-6-8 10:38:38。 5. 《新疆生产建设兵团人民法院简介》，载兵团法院网http://xjbtfy.chinacourt.org/article/detail/2014/06/id/1310280.shtml ，发布时间：2014-06-05。6. 《伊春市中级人民法院简介》，载伊春市中级人民法院官网http://yczy.hljcourt.gov.cn/public/detail.php?id=840， 发布时间：2014-07-15。7. 张永江孟亚东《铁路法院改造为跨行政区划法院的相关问题研究》，载《全国法院系统第二十七届学术讨论会获奖论文集》，第136页。8.上述数据引自洛阳铁路运输法院官网刊载的 《法院概况》和《回顾过去展望未来坚定信念勇往直前》两篇文章，网址分别为：http://lytlfy.hncourt.gov.cn/public/detail.php?id=184，http://lytlfy.hncourt.gov.cn/public/index.php?LocationID=0201000000。 9.郑勇刚：《西藏自治区人民法庭建设调研报告——从柳乡人民法庭成立谈起》，载中国法院网http://www.chinacourt.org/article/detail/2005/12/id/189668.shtml，发表时间2005-12-12 14:19:27 。 10. 邓宇：《西藏法院落实司法改革措施为维稳发展提供有力司法保障》，载中国法院网http://www.chinacourt.org/article/detail/2013/04/id/950377.shtml，发布时间2012-09-28 。
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